Hay una máxima que dice: «En política no hay espacios vacíos». De ahí surgen conflictos de diversa índole en torno al poder. En Brasil, el fin del régimen militar, el proceso de redemocratización, el gobierno civil y el proceso constituyente trajeron momentos desafiantes en la década de 1980. Electo presidente indirectamente por el Colegio Electoral, el opositor al régimen militar Tancredo Neves murió antes de asumir el cargo. Su vice, José Sarney, electo estratégicamente por el PMDB para debilitar el statu quo, se hizo cargo de Brasil. El desafío es entender hasta qué punto tenía legitimidad ante la ciudadanía y los sectores políticos.
Sarney asumió en 1985 y, en 1986, el PMDB ganó 22 de los 23 gobiernos estaduales y logró la mayoría en un Congreso Nacional que simultáneamente redactaría la nueva Constitución. El presidente necesitaba gobernar, tenía el poder del Ejecutivo, pero encontró resistencia incluso en su partido. La más emblemática fue simbolizada por el diputado Ulysses Guimarães, presidente de la Asamblea Constituyente, y por el grupo disidente que años después crearía el PSDB. Sarney demandaba apoyo parlamentario para gobernar y tenía intereses en la Constitución.
¿Cómo trabajar? El presidente procedía del grupo que había gobernado el país bajo el autoritarismo, abandonó el PDS, contribuyó a la construcción de lo que sería el PFL y se unió al PMDB para cumplir con la legislación que prohibía las coaliciones en elecciones indirectas. La muerte de Tancredo interrumpió parte del sueño de sectores de la sociedad extasiados con el ideal de la democracia. Para los intérpretes de la época, su gobierno se parecía al PFL, un bloque beneficiado por el autoritarismo, con una agenda conservadora en las costumbres y nacionalista en lo económico. En este ambiente floreció la idea de centrão.
Nace el «centrão»
El centrão no es una institución formal. Es un elemento de análisis que remite a un conjunto amorfo de partidos capaces de participar en el eterno juego de poder en torno a los desafíos de la gobernabilidad. En Brasil, los partidos que no necesariamente se presentaron juntos en las elecciones presidenciales precisan formar coaliciones para componer gobiernos. ¿Cuál es el costo de formatear estos encuentros?
Durante el gobierno Sarney, entre otras estrategias, se consagró el reparto de la explotación de las concesiones de radio y televisión públicas a los congresistas que apoyaban la agenda del Ejecutivo. Nacía la idea de centrão. ¿Quiénes lo conformaban? Políticos de distintos partidos dispuestos a negociar incentivos individuales.
Con base en esta interpretación, diferentes gobiernos «contratan» al centrão para aprobar las agendas ejecutivas que pasan por el Legislativo. La entrega de ministerios, la distribución de cargos de confianza y la liberación de enmiendas presupuestarias son símbolos de poder capaces de ofrecer incentivos individuales y a partidos para permitir el avance de una agenda específica. Se advierten dos aspectos: hay una agenda de gobierno y hay interés de los legisladores en cambiar la fuerza colectiva por microejecuciones puntuales.
El poder de chantaje del «centrão»
Los escándalos abundan para caracterizar este escenario, que no es, sin embargo, sinónimo indisociable de corrupción. A pesar de lo que uno pueda imaginar, al menos hasta 2018, no todo fue tan individual. Agendas del Ejecutivo fueron articuladas dentro del Parlamento por los partidos de la base de apoyo del gobierno. Algunos de ellos se alinearon ideológica o electoralmente con la agenda presidencial, otros se caracterizaron por el gobernismo. La consigna era: «si hay gobierno, nosotros adherimos». Los partidos de gobierno carecen de comportamiento ideológico y el pragmatismo indica que esa es su principal característica.
Así, incluso con la alternancia del poder en Brasil, dos aspectos merecen atención. Si, por un lado, el gobernismo transforma la política en un espacio para la búsqueda de más recursos individuales, por otro lado, ofrece una oportunidad real para formar gobierno. Pero, ¿a qué precio?
Repetimos: los escándalos de corrupción existen. Y, para acentuar la fuerza del comportamiento que caracteriza al centrão, surgió la idea de las enmiendas parlamentarias impositivas al presupuesto del Estado. En 2015, un cambio constitucional obligó a la Presidencia a implementar dichas enmiendas. Esto significa que cada legislador, independientemente de su posición partidaria y relación con el gobierno, tiene control sobre recursos presupuestarios.
Esto aumentó el poder de chantaje del Legislativo y, casualmente o no, los presidentes han sido frágiles desde entonces. Dilma Rousseff tuvo dificultades de articulación política. Michel Temer no gozaba de legitimidad ante el electorado. Jair Bolsonaro prometió que gobernaría sin los partidos, a los que trataba como sinónimo de corrupción.
Las «enmiendas secretas» del Legislativo
Actualmente, el centrão respira poder, se caracteriza por el gobernismo y entrega algo a la agenda del Ejecutivo. La pregunta fundamental es: ¿Bolsonaro tiene una agenda? Al presidente le cuesta gobernar y hay quienes dicen que su objetivo es solo mantenerse en el poder. El centrão vio esto como una oportunidad para aumentar su espacio en busca de más recursos.
Luego, sin ninguna transparencia, reforzó la idea de «enmiendas secretas» o «enmiendas del relator». Estas enmiendas permiten que cada parlamentario negocie recursos adicionales con el relator del presupuesto, con los presidentes del Congreso y con los líderes de gobierno. Esta es la fórmula de Bolsonaro para gobernar sin partidos, como prometió. Los líderes de los partidos se debilitaron a la luz de las negociaciones individualizadas entre el gobierno y los legisladores.
La oposición accionó al Poder Judicial, que pidió transparencia constitucional en la distribución de estas enmiendas. Esto puede generar conflictos, dada la conocida desigualdad en dicha distribución. El pedido de la justicia ha sido ignorado sistemáticamente, y así debe ser hasta las elecciones de octubre, pues una lista con nombres y valores generaría graves problemas en este contexto.
En este escenario, cabe preguntarse: ¿qué será del futuro? El centrão, vinculado a un modo de actuación informal, avanza y aumenta sus demandas. Si hay fragilidad de la agenda, reducida legitimidad del Ejecutivo frente a sectores de la sociedad y voluntad de los legisladores de avanzar de forma encubierta sobre los recursos, solo le quedaría pedir más.
Así, el centrão quiere que las «enmiendas secretas» sean pagadas obligatoriamente a los parlamentarios a partir de 2023. Eso reduce el poder de negociación del Ejecutivo y aumenta la sensación de que el país está descentralizando sus agendas de inversión. Después de todo, en política no hay espacios vacíos.
Traducción de Lívia Prado, de la oficina Montevideo de la Fundación Konrad Adenauer
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