A ocho años de la creación del tercer nivel de gobierno, las opiniones de alcaldes y alcaldesas dejan constancia de un afianzamiento institucional de los municipios, pero son más ambivalentes en cuanto a la instrumentación de la participación ciudadana.
La instalación de la figura municipal trajo consigo importantes cambios en la tradicional estructura dualista de gobierno (gobierno nacional-gobiernos departamentales) que caracterizó al Uruguay prácticamente desde su nacimiento como estado soberano. Por su parte, el trasfondo de principios normativos que sirvieron de sustento a tales innovaciones institucionales dotó al proceso descentralizador de una comprensión particular de la democracia y de la relación entre representantes y representados. En efecto, no se trató de una reforma descentralizadora del Estado sin más, sino que implicó también una orientación clara sobre el rol que la participación ciudadana estaba llamada a jugar en ese nuevo nivel estatal.
A la luz de un estudio reciente [1] en el que se recoge la opinión de alcaldes y alcaldesas es posible aproximarnos al funcionamiento y la dotación de recursos de los municipios, así como también a la forma en que el principio participativo es incorporado por los gobiernos locales.
La enorme mayoría de los consultados (96 %) consideran que su municipio tiene un funcionamiento bueno o muy bueno. Si se compara ese dato con relevamientos similares realizados en 2011 [2] y 2013 [3], se confirma la percepción favorable. Más aun, de las tres mediciones, la de 2017 es la que registra las valoraciones más positivas: el muy bueno evolucionó de 19 % en 2011, a 23 % en 2013, y a 28 % en 2017.
Por su parte, cuando se pregunta por los recursos con que cuentan los municipios para realizar sus tareas, puede verse cómo las opiniones de alcaldes y alcaldesas mejoran sostenidamente. Agrupando cinco dimensiones (recursos humanos, recursos económicos, maquinaria, local y equipamiento informático), el estudio construye un índice de satisfacción que va de «0» (completa insatisfacción) a «5» (plena satisfacción). Las opiniones de insatisfacción decaen continuamente: las autoridades que se encuentran entre los valores 0 y 1 del índice, es decir, que muestran insatisfacción con cuatro o cinco dimensiones pasan de 45 % en 2011, a 25 % en 2013 y a 18 % en 2017. Como contracara, el porcentaje de satisfacción respecto de los recursos disponibles aumenta consistentemente: las autoridades que manifiestan estar satisfechas con cuatro o cinco dimensiones pasan de 9 % (2011) a 17 % (2013), concluyendo la serie temporal en 26 % (2017).
En conjunto, las opiniones sobre sus recursos y funcionamiento dejan constancia de una gradual madurez y de un afianzamiento institucional de los municipios. En clave interpretativa, puede aventurarse que los aprendizajes abarcan numerosas áreas de trabajo, las expectativas y los roles aparecen mucho más calibrados y, fundamentalmente, el universo de indeterminaciones que existía en el momento inaugural respecto de lo que es y lo que hace el municipio se ha ido disipando paulatinamente.
En este marco de sostenida consolidación de la nueva institucionalidad municipal, un dato que llama la atención es la opinión ambivalente que manifiestan alcaldes y alcaldesas en cuanto a la instrumentación de la participación ciudadana.
Desde una perspectiva general, existe un acuerdo unánime en que la participación es un factor favorable para el desarrollo del tercer nivel de gobierno. Al ser consultados sobre este tema, ninguno de los gobernantes locales entiende a la participación como algo negativo o indiferente para el buen funcionamiento del municipio. Por el contrario, las respuestas se reparten entre un 46% que opina que, aun cuando no sea indispensable, la participación de la ciudadanía es positiva para el buen funcionamiento del municipio y un 53% que la valora como indispensable para su buen funcionamiento.
Sin embargo, cuando se indaga acerca de la efectividad que consiguen a la hora de implementar concretamente este principio, las percepciones son menos alentadoras. La inmensa mayoría afirma que los municipios promocionan la participación de los vecinos en mayor medida de la que estos participan. En una escala de «1» a «5» (donde 1 es nada y 5 mucho), el 71 % de los alcaldes y alcaldesas se ubican entre el 4 y el 5; pero solo 34 % asignan ese mismo puntaje cuando se les pregunta por cuánto participan los ciudadanos en las instancias promovidas por el municipio.
De nuevo, en clave interpretativa, puede aventurarse que lo que estas opiniones traslucen es una cierta insatisfacción y frustración de los gobernantes locales, al tiempo que evidencian la vigencia de la pregunta por la forma, la finalidad y el alcance que los mecanismos participativos han de tener para que la ciudadanía se apropie realmente de esos espacios.
En este sentido, la normativa municipal, además de haber desplegado un ambicioso ensayo descentralizador, apostó a una combinación de elementos democráticos representativos y participativos. La propia denominación de la ley que en el año 2009 creó los municipios registra el influjo de esta doble intencionalidad: si descentralización política fue su nombre, su apellido sería participación ciudadana. Todo parece indicar que, hasta el momento, el nombre del municipio uruguayo ha evolucionado bastante mejor que su apellido.
Notas
[1] Ferla, P., González, J., Silva, L., y Zuasnabar, I. (2018): Evaluación de los gobiernos locales. La visión de los alcaldes | 2017. Montevideo: Universidad Católica del Uruguay -Fundación Konrad Adenauer.
[2] Ferla, P., Silva, L., y Zuasnabar, I. (2011). Evaluación de los gobiernos locales. La visión de los alcaldes e intendentes. Montevideo: Universidad Católica del Uruguay -Fundación Konrad Adenauer.
[3] Ferla, P., Silva, L., y Zuasnabar, I. (2013). Evaluación de los gobiernos locales. La visión de los alcaldes, concejales e intendentes. Montevideo: Universidad Católica del Uruguay -Fundación Konrad Adenauer.
