El día 18 de julio se conmemora un nuevo aniversario de la jura de la primera Constitución uruguaya, de 1830, la «partida de nacimiento» de cualquier Estado.
El Uruguay tiene una larga tradición constitucional, desde la primera, ya mencionada, redactada por la Asamblea General Constituyente que se instaló un 22 de noviembre de 1828, integrada con 28 miembros, en la villa de San José. La Asamblea comenzó a tratar el proyecto el 6 de mayo de 1829. Superados diversos problemas de organización y funcionamiento, aprobó un texto el 10 de setiembre. El 18 de julio de 1830 se juró la primera Carta Magna.
A partir de ese momento la Provincia Oriental se organizó como Estado soberano e independiente. En aquella Constitución se definía al Estado como la asociación política de todos los ciudadanos comprendidos en su territorio. Se afirmó la independencia de todo poder extranjero y los derechos de los habitantes a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. La Constitución estableció un régimen unitario y la República estaba dividida en nueve departamentos.
De acuerdo con Benjamín Nahum,
«[…] la afirmación de derechos personales, la distribución de poderes, las garantías para su funcionamiento fueron rasgos positivos de esta Constitución, que la hicieron perdurable. Fue vista por el país como una garantía de vida civilizada, como un símbolo de orden al que todos se remitían o decían aspirar. Estuvo por encima de los caudillos y luego de los partidos, y todos fueron conscientes de que muchos males de la República derivaban de su no acatamiento».
En un país atravesado por las guerras de independencia y sin una organización interna, la Constitución de 1830 quiso asentar la estabilidad, al hacer muy difícil su reforma y crear un Ejecutivo fuerte y centralizado.
Se le han señalado también rasgos negativos a esta primera Constitución, comprensibles si pensamos en la época, la circunstancia y la poca o nula experiencia en la materia, lo que no es una justificación, sino una explicación. La Carta se componía de 159 artículos.
Un Estado unitario y democrático
Las luchas por la independencia sumieron al país en un desorden que obligó a pensar en una constitución liberal pero que confiriera unidad, a través de un sistema centralizado en el Poder Ejecutivo. Así se adoptó un Estado unitario y democrático.
La división de los poderes del Estado se estructuró con un Poder Legislativo ejercido por una Asamblea General, con sede en Montevideo, compuesta por dos Cámaras: una de Representantes, elegidos por los ciudadanos, en proporción de uno cada tres mil habitantes, o fracción no menor de dos mil, sistema de designación que se aplicaría a partir de la tercera legislatura, cuando ya estuviera confeccionado el censo (artículos 19 y 21), y otra de Senadores, elegidos uno por departamento, de modo indirecto (artículo 28).
El Poder Ejecutivo era ejercido por el presidente de la República, elegido por la Asamblea, a pluralidad absoluta de votos, por cuatro años, sin ser reelegible para el período inmediato posterior (artículo 75). Era también jefe de Estado, de Gobierno (artículo 79) y del Ejército (artículo 80).
Esta Constitución conservó su vigencia hasta 1917. En 1912 la Asamblea General aprobó un mecanismo para su reforma constitucional. Sus características principales eran un Poder Ejecutivo colegiado, la descentralización, la autonomía municipal y la separación entre la Iglesia y el Estado.
En virtud de su aplicación, el Estado pasó de denominarse Estado Oriental del Uruguay a República Oriental del Uruguay.
Nuevas constituciones
En 1934 se aprobó una nueva Constitución. Sus principales características fueron: la supresión del Consejo Nacional de Administración, el retorno al Poder Ejecutivo unipersonal; el Senado de 15 y 15, ideado para darle automáticamente la mitad de los senadores a cada uno de los dos sectores políticos más votados —esta disposición pretendía darle estabilidad al sistema político—; se creó el cargo de vicepresidente y se le dio particular relevancia a los entes autónomos y servicios descentralizados.
En 1942 apareció la tercera Constitución, con un contenido más democrático, aunque fue, al igual que la anterior, producto de un golpe de Estado, y legitimada por el plebiscito popular fundado en la llamada teoría del poder Constituyente derivado.
Una de sus reformas importantes fue el artículo que estableció, en materia de derechos individuales, que:
«Los preceptos de la presente Constitución que reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades públicas, no dejarán de aplicarse por falta de reglamentación respectiva, sino que esta será suplida recurriendo a los fundamentos de las leyes análogas, a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas.»
Se trata del actual artículo 332 y permite el ingreso de una infinidad de derechos y garantías que no están reconocidos a texto expreso en la Carta.
En 1952 se aprobó otra Constitución. Esta carta magna consagró el Ejecutivo colegiado con el nombre de Consejo Nacional de Gobierno y suprimió la figura del vicepresidente, entre otras reformas.
Estuvo en vigencia durante 15 años, hasta que un plebiscito coincidente con las elecciones de 1967 hizo que entrase en vigencia una nueva Carta Magna, la cual, entre múltiples reformas, suprimió el Ejecutivo colegiado.
Un país reformista
Todas las Constituciones fueron escritas, codificadas y rígidas. Es importante realizar un aporte crítico a la situación actual, que puede ser valioso en estos tiempos.
El Uruguay se ha caracterizado por ser un país muy reformista de su Constitución, tanto que desde la de 1918 no ha pasado un solo acto electoral —cada cuatro años hasta 1967 y cada cinco años de ahí en adelante—, sin que se intentara reformar la Constitución; incluso entre periodos de gobierno se la ha reformado, pero la pregunta a hacerse es por qué desde 1967 no ha habido una nueva Constitución. Dejando de lado los años 1973 a 1985, en que no rigió por el gobierno cívico militar de la dictadura, la Carta no se ha aplicado con el rigor que es deseable. Es decir, se han dictado infinidad de leyes en contra de lo que dispone la Constitución, y eso pareciera que, entre otras consecuencias, ha llevado a que la Constitución se modifique por ley, lo que está expresamente prohibido, puesto que al ser la Carta rígida, requiere un procedimiento especial para su reforma, que surge del artículo 331. Por tanto se puede decir que ha habido una gran cantidad de leyes inconstitucionales que han cambiado incluso por la vía de los hechos nuestra forma de gobierno, de semiparlamentarista a presidencialista.
Para no extenderme, comparto un solo ejemplo, entre muchos que podría señalar: en el Uruguay, por disposición constitucional, la Presidencia de la República y la Jefatura de Estado son sinónimos. Esto es aceptado forma unánime por toda la doctrina nacional. Al respecto, la Constitución le atribuye a la jefatura de Estado, es decir a la Presidencia de la República, al presidente de la República, seis competencias puntuales: en los artículos 195, 174, 148 inciso 4, 161, 168 y 230.
La vigente Constitución de 1967 ha sido reformada por ley en una gran cantidad de sus disposiciones, y esa dinámica adoptada por la clase política ha evitado que se acuda a los procesos de reforma constitucional del artículo 331 de la Carta, requisito absolutamente necesario para sostener la plenitud del Estado de derecho en el Uruguay.
A manera de reflexión, citamos al profesor Luís Arcos Ferrand en su clase inaugural del curso de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, en 1933:
«La democracia ha sido y seguirá siendo, a pesar de todos los intentos, una conquista gradual, una fatigosa y a veces trágica conquista, que hemos de caminar sin desaliento pero bajo el peso de una dolorosa certidumbre, la de que acaso nunca llegaremos a su integral realización. Pero no debemos desalentarnos y pensar que los pasos de aquella conquista gradual solo serán valederos cuando se ajusten al ritmo impersonal e impasible de las normas constitucionales. Todo lo que se haga o se intente fuera de ese margen nos retrotrae al imperio de la arbitrariedad.»