Desigualdades urbanas en la arena pública uruguaya

Dos documentos recientes (surgidos de un organismo del gobierno uruguayo y de una organización social), acercan a la arena pública las transformaciones urbanas en contextos de precariedad urbana y las respuestas políticas en el Uruguay.

Cambios en el uso del suelo, entre 2008 y 2018, en el area metropolitana de Montevideo. En menos de 2 km de radio conviven el crecimiento de asentamientos (nuevos o expansión de existentes), cercanos a cursos de agua, con barrios privados y enclaves logísticos e industriales. | Fuente: Elaboración propia con imágenes de Google Earth.

Cambios en el uso del suelo, entre 2008 y 2018, en el area metropolitana de Montevideo. En menos de 2 km de radio conviven el crecimiento de asentamientos (nuevos o expansión de existentes), cercanos a cursos de agua, con barrios privados y enclaves logísticos e industriales. | Fuente: Elaboración propia con imágenes de Google Earth.

En el Uruguay del siglo XXI, el crecimiento económico y la reducción de la pobreza monetaria han signado una trayectoria donde las desigualdades socioespaciales persisten o se han reconfigurado.

En el año electoral, el debate sobre la ciudad y las inequidades urbanas merece un tratamiento acorde a lo que implica en términos de integración social, sostenibilidad ambiental y derechos humanos. Se trata de un debate multisectorial y multinivel, que requiere una urdimbre de acuerdos para lograr transformaciones efectivas sobre procesos cuyas causas exceden las dinámicas propias de la manifestación espacial de estos.

La agenda de políticas urbanas suele diluirse sectorialmente (hablamos de políticas de vivienda, transporte o infraestructura) y muchas veces los indicadores de condiciones de vida se leen desatendiendo la dimensión espacial. En otras ocasiones, las políticas territoriales se observan con sesgo excesivo según el nivel de gobierno que las diseña y ejecuta. Incluso el ordenamiento territorial (potenciado por la ley 18308 de 2008) tiene dificultades para posicionarse.

El Programa de Mejoramiento Barrial del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (PMB-MVOTMA) publicó el informe técnico Asentamientos recientes en Uruguay: un estudio exploratorio, en el que, articulando trabajo de campo y chequeo de registros y fotos satelitales, se caracterizan los 45 asentamientos surgidos en el país desde el último censo (año 2011) considerando aspectos urbanos, de hábitat o proceso de ocupación, al tiempo que se deslizan hipótesis sobre los factores que han incidido en este proceso.

En tanto, TECHO Uruguay presentó su relevamiento nacional de asentamientos 2019. A partir de datos del censo INE 2011, se recorrieron los 659 asentamientos detectados en el país, recabando información territorial y sus condiciones de vida y organizacionales. TECHO también presentó un observatorio de acceso público y planteó una agenda de acciones a corto plazo respecto a la problemática de los asentamientos.

PMB-MVOTMA considera que existe un escenario estable en cuanto a la cantidad de asentamientos en el país, destaca la persistencia del fenómeno en el área metropolitana y un incremento importante en algunas de las principales ciudades del Interior. En estos nuevos asentamientos, la localización periférica, la deficiencia infraestructural y de materialidad de las viviendas, la ubicación mayoritaria en lotes privados ocupados progresivamente mediando el negocio informal de tierra urbanizable pueden considerarse parte del fenómeno del crecimiento informal de la ciudad latinoamericana y de los propios asentamientos uruguayos. El trabajo de TECHO verifica estos aspectos generales de ubicación y conformación física.

Sin embargo, los principales aportes de estos trabajos abonan aspectos sociales hasta ahora no visibilizados: problematizan lo acumulativo e inercial de la creación de nuevos asentamientos y el emergente de organización colectiva de estos.

Aunque TECHO destaca la prodominancia de asentamientos de tamaño pequeño (menos de 40 viviendas), el PMB-MVOTMA subraya que un 62 % de los nuevos asentamientos está a menos de 500 metros de otro asentamiento irregular. Una lectura espacial muestra zonas del Montevideo metropolitano donde los asentamientos se suceden, a veces contiguos, y otras, próximos. De esta manera, al concentrarse territorialmente de manera acumulativa, se consolidan los procesos de segmentación espacial y social. A su vez, parte importante de la población de los nuevos asentamientos tiene origen migratorio en otro asentamiento, en el marco de estrategias de supervivencia familiar y acceso al suelo urbano que trascienden generaciones; ya sea como familias emancipadas o fruto del deterioro del entramado social por inseguridad y tráfico de drogas. A esa movilidad residencial se suman dinámicas demográficas diferenciales: población joven y con niveles de fecundidad mayores a los del país.

En las décadas de 1980 y 1990 primaban los desplazados de la ciudad formal, victimas de un empleo precarizado e ingresos inestables que no permitían mantenerse en el circuito formal de alquileres o pensiones, ni mucho menos acceder a préstamos hipotecarios. Hoy hablamos de un fenómeno transgeneracional y cultural:

«Más allá de las posibilidades económicas, la ocupación del suelo puede ser la única alternativa considerada al momento de establecerse en una vivienda. Esto puede ser particularmente válido para las personas que nacieron en asentamientos irregulares. En muchos casos, la irregularidad en la tenencia del suelo es parte de una forma de vida en la que predomina la irregularidad (empleo irregular, desafiliación educativa)» (PMB, 2018, p. 17).

TECHO, más allá de mencionar carencias en infraestructura urbana (agua potable, energía, saneamiento), hace un esfuerzo por visibilizar que tras esas viviendas precarias hay pobladores con sus historias y luchas. Y recoge a través de entrevistas a referentes barriales que uno de cada tres asentamientos del país tiene algún tipo de organización entre los vecinos para la gestión de proyectos que impactan en la calidad de vida del vecindario (generalmente, mejora de la infraestructura). En el caso de las principales ciudades del Interior (Salto, Paysandú, Maldonado, Rivera) este número llega a la mitad de los asentamientos. Esto es destacado como una importante plataforma sobre la que actuar con intervenciones de inversión pública territorializada.

Uruguay tiene un sólido marco normativo en hábitat y territorio articulado principalmente por las leyes de vivienda de 1968 y de ordenamiento territorial de 2008. Los planes quinquenales de vivienda e instrumentos de ordenamiento territorial tienen un rol fundamental en la apuesta por la ciudad formal. Figuras como el deber de uso, la policía territorial, la cartera de tierras o hasta el viejo impuesto al baldío lo hacen explícito.

En las últimas campañas electorales el hábitat precario ha sido abordado lateralmente pero con protagonismo creciente. La propuesta (instrumentada, y de acotadísimo impacto) del Plan Juntos (2009) y la emergencia habitacional declarada por el presidente Mujica en 2010 y, en 2014, la propuesta del candidato Lacalle Pou de «asentamiento cero» son muestras de ello.

La experiencia de la Ley de Vivienda Promovida (ley 18795, ex-Vivienda de Interés Social, 2009), la reciente ley que posibilita enajenar inmuebles vacíos y degradados (ley 19676, 2018) y hasta el decreto que consagra la existencia de una Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano (decreto 421/2018) hablan de nuevos marcos normativos que aún esperan su instrumentación o la evaluación de las transformaciones sociourbanas.

Mientras, la cantidad de asentamientos no disminuye (para el PMB el número general está estable, compensando realojos e intervenciones con nuevos episodios, y para TECHO, ha crecido) y los ya establecidos crecen o se densifican.

El país debe mirar sus barrios populares en clave de integración con la ciudad formal y revisar críticamente sus políticas de intervención en términos de implementación y trayectoria. La gestión urbana se vuelve central. Los aspectos materiales y sociales, analizados integralmente, deben alimentar un debate que no puede subestimar los leves crecimientos poblacionales del país. Siendo casi los mismos pobladores durante décadas, nos movemos en el territorio, generamos nuevos arreglos familiares y, en definitiva, ocupamos las ciudades de una forma diferente. ¿Las políticas han acompañado estas transformaciones? El Uruguay urbano asoma a la arena pública.