Políticas urbanas para el Montevideo metropolitano. Una agenda necesaria

Montevideo ¿es una ciudad de 1.300.000 habitantes, con su población estancada hace más de tres décadas o un espacio metropolitano de 1.800.000 personas cuyos bordes suburbanos crecen de forma vertiginosa?

Modelo territorial del área metropolitana de Montevideo | Fuente: MVOTMA (2011). Estrategias regionales de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible metropolitanas. Las estrategias metropolitanas de ordenamiento territorial plantearon en 2011 un acuerdo de acciones de articulación que no ha tenido seguimiento ni evaluación de su implementación.

Modelo territorial del área metropolitana de Montevideo | Fuente: MVOTMA (2011). Estrategias regionales de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible metropolitanas. Las estrategias metropolitanas de ordenamiento territorial plantearon en 2011 un acuerdo de acciones de articulación que no ha tenido seguimiento ni evaluación de su implementación.

La fragmentación socioterritorial en Montevideo, ¿se aprecia en el contraste entre Casavalle y Pocitos o entre Ciudad del Plata y los barrios privados de Camino de los Horneros? ¿En qué medida se han introducido en la agenda política respuestas institucionales para territorios con fuertes niveles de interacción económicas y culturales pero que abarcan distintos distritos administrativos?

El problema de la gobernanza metropolitana es parte de los procesos de crecimiento urbano de las grandes ciudades occidentales, que comenzó con las ciudades industriales europeas del siglo XIX. La coordinación de obras de infraestructura o sistemas de transporte, el debate sobre ámbitos de residencia y pago de impuestos, de trabajo y consumo, o participación política («voto donde duermo, no donde trabajo o consumo»), que atravesaron el siglo XX parecen no haber permeado en el Montevideo metropolitano. A la vieja ciudad macrocefálica le cuesta mirarse más allá de sus límites departamentales, asumirse en tanto metrópolis y que su funcionamiento y complejidad como tal exige ciertos arreglos institucionales que redunden en una mejora de la calidad de vida de sus habitantes metropolitanos.

Aunque desde mediados del siglo XX se comenzó a hablar a nivel académico del área metropolitana de Montevideo, identificando un fuerte vínculo de movilidad por motivos de trabajo entre las localidades próximas y la capital, se sucedieron décadas en que las políticas de desarrollo urbano, transporte, ambiente y servicios (por nombrar algunas) han seguido manejándose de manera ensimismada en los ámbitos departamentales, entes autónomos y Poder Ejecutivo. En la limitada coordinación y el funcionamiento espasmódico ha mediado una falta de comprensión del funcionamiento de ese territorio en dinámicas que superan su división político-administrativa. Aunque, claro está, dentro de las competencias y obligaciones que a los gobiernos departamentales les dan normas como las leyes: orgánica municipal, de centros poblados, de ordenamiento territorial, o de descentralización política y participación ciudadana.

El propio proceso de conformación y consolidación urbana del ámbito habla de esto: en tanto Montevideo aplicaba a rajatabla la Ley de Centros Poblados y definía precisos límites de crecimiento urbano dentro del departamento, San José y Canelones permitían fraccionamientos sin infraestructura que fueron desparramándose en torno a las principales rutas convergentes a Montevideo y alrededor de las históricas ciudades de Las Piedras, La Paz, Pando y Toledo. Muy poco tiempo después, los balnearios de la costa de Canelones (también loteados sin servicios) fueron transformándose en lugares de primera residencia.

La ciudad de Montevideo fue enviando progresivamente a Canelones y San José pobladores de todos los niveles socioeconómicos y, a su vez, dio lugar a un nuevo fenómeno demográfico de dualización: la ciudad presenta una población crecientemente más envejecida que los ámbitos metropolitanos de Canelones y San José.

Experiencias como el Plenario Interjuntas Departamentales (1985), el Programa Agenda Metropolitana (Presidencia de la República, 2005), o las Estrategias Regionales Metropolitanas de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (2011) han promovido la articulación entre los gobiernos departamentales en cuestión y el gobierno nacional. Han existido otros intentos de coordinación sectorial, muy acotados, pero que en sus asordinadas trayectorias y reducidos efectos han redundado en un catálogo de buenas intenciones y un valorable esfuerzo por un reconocimiento del ámbito y problematización de la necesidad de abordar problemáticas conjuntas.

La quimera del transporte metropolitano

Las áreas metropolitanas suelen conceptualizarse como un único mercado de trabajo, o cuenca laboral. En ello está implícito una alta movilidad cotidiana por trabajo o acceso a bienes y servicios. En el censo INE de 2011, por primera vez se preguntó por la localidad donde uno realiza su trabajo, para el caso de que fuera diferente a la de residencia. Según sus datos, en los departamentos de Canelones y San José, para las localidades distantes hasta 30 kilómetros del centro de Montevideo, al menos el 35 % de los ocupados de aquel momento trabajaban en Montevideo; con varias de las más pobladas, como las del eje Giannatasio-Interbalnearia o rutas 6 y 7, que superan el 50 % de los ocupados con trabajo en Montevideo.

Las políticas de transporte y movilidad que deberían ser vanguardia de la gestión metropolitana están totalmente rezagadas. Dejando de lado aspectos estructurales del sistema como la carencia de estrategias multimodales, veamos un ejemplo de políticas implementadas. La Intendencia de Montevideo instrumentó una tarjeta de pago de transporte que lleva el ambicioso nombre de metropolitana y a más de diez años de ser lanzada aún no puede utilizarse fuera del departamento de Montevideo (se espera que próximamente pueda ser usada en Canelones). También llevó el ambicioso nombre de metropolitano un proyecto de sistema de transporte montevideano, que dejó para la ciudad una millonaria inversión dilapidada en la fracasada experiencia de los corredores Garzón y General Flores y el vacío urbano de la costosa Terminal Colón; y poco tenía de metropolitano en su concepción. Pero observemos algunos indicios estimulantes: a casi diez años de creado el anillo perimetral de Montevideo, en 2018 se permitió que circulara por él una línea de bus interurbano que permite llegar en lapsos razonables desde la zona de Las Piedras-La Paz a la Ciudad de la Costa sin pasar por centro de Montevideo y sin trasbordo.

De cara al próximo ciclo electoral, el área metropolitana debería ocupar un lugar destacado dentro de una necesaria agenda urbana nacional. El hecho de no corresponderse a una única circunscripción electoral juega en su contra. Es hora de que el aprendizaje de las experiencias de intentos de coordinación se alimente con algunos emergentes, como el caso de la red de municipios de la cuenca del Santa Lucía. Repensar y discutir los marcos institucionales y de acción resulta un estimulante desafío para un área metropolitana cuya débil gobernanza y carencia de políticas urbanas integradas ha sido, tristemente, una política de Estado.