Existem diferentes tipos de observação eleitoral, conforme sua duração, alcance e origem. Todos devem observar os padrões e boas práticas internacionalmente reconhecidos, incluindo a aplicação de metodologias sólidas e tecnicamente construídas. Este artigo passa em revista os aspectos-chave do processo de observação e as metodologias disponíveis para o controle das eleições.
Crônica de uma eleição
Última sexta-feira antes do dia da eleição. O país acorda com a notícia de que pouco mais de 2.500 observadores estão espalhados por todo o país para acompanhar o pleito. Cerca de 2.300 são observadores nacionais, os outros 200, estrangeiros. Também se informa que nestas eleições serão realizadas duas observações específicas, uma sobre a participação das populações indígenas e outra sobre a população em situação de deficiência. Entre os mais jovens, alguns olham a notícia com surpresa e curiosidade; outros, que já viveram muitos processos eleitorais, a recebem com um suspiro de alívio: mais uma vez o país contará com missões de observação eleitoral rigorosa, que poderão reforçar a confiança no processo eleitoral e seus resultados.
É comum a população identificar campanhas políticas, candidatos/as e autoridades eleitorais como os atores principais do processo eleitoral. Também costuma reconhecer como atores menos visíveis, mas presentes, as autoridades de vigilância e controle e as forças militares nas diferentes funções que em geral realizam, que vão desde o apoio logístico até a própria segurança do processo. Já o papel da cidadania geralmente é percebido como tangencial ou secundário.
Os cidadãos costumam ser vistos de fora, como figurantes. Embora sejam eles que, em última instância, tomam as decisões nas urnas e definem os resultados eleitorais.
Assim, os cidadãos costumam ser vistos de fora, como figurantes. Embora sejam eles que, em última instância, tomam as decisões nas urnas e definem os resultados eleitorais, em geral são considerados receptores da informação e da propaganda política gerada por aqueles “atores principais”: os sujeitos da pedagogia eleitoral, os marqueteiros das campanhas, as gangues das redes sociais. Contudo, nem sempre é assim. A cidadania organizada, se assim o decidir, pode também desempenhar um papel-chave nos processos eleitorais: o da observação eleitoral. Para muitos, ela é uma realidade ainda distante, mas, com o trabalho sério, comprometido e persistente de valiosos homens e mulheres, a observação eleitoral vem ganhando cada vez mais força na região como uma realidade inescapável.
O que é a observação eleitoral?
Não existe uma única definição do que seja a observação eleitoral, mas, se nos debruçarmos nas várias definições apresentadas por organizações que realizam ou apoiam esses exercícios, poderíamos estabelecer que a observação eleitoral é o conjunto de ações e atividades realizadas de forma presencial por um grupo organizado de pessoas especializadas, nacionais ou estrangeiras, que, a partir da coleta sistemática, completa e exata de dados sobre um processo eleitoral, elabora análises imparciais, objetivas e profissionais da informação reunida, com o propósito de gerar uma opinião fundamentada sobre a qualidade do processo e o rigoroso cumprimento da legislação eleitoral.
A partir dessa definição, pode-se determinar que, conforme a nacionalidade dos observadores, há dois tipos de observação eleitoral. Segundo o Instituto Nacional Democrata para Assuntos Internacionais (ndi), a mais antiga é a observação eleitoral internacional, que remonta ao século xix, nas eleições realizadas em 1857 na Moldávia e Valáquia, cuja organização contou com a vigilância de uma comissão integrada por representantes da Áustria, França, Inglaterra, Prússia, Rússia e Turquia.
Atualmente, há um número significativo de organismos intergovernamentais e organizações da sociedade civil que assumem a observação eleitoral. Na América Latina, é realizada por organismos intergovernamentais como a Organização de Estados Americanos (oea) e a União Europeia (ue). Do mesmo modo, somam-se a esse esforço organizações não governamentais com presença internacional, como o Centro de Assessoria e Promoção Eleitoral (capel-iidh), o Instituto Nacional Democrata, a Fundação Internacional para os Sistemas Eleitorais (ifes), o Centro Carter e o Instituto Internacional Republicano (iri), entre outras.
Por outro lado, organizações da sociedade civil não partidárias, nacionais ou locais, também vêm tendo um desenvolvimento importante, inclusive a partir de trabalhos conjuntos e coordenados por meio de parcerias ou plataformas de ação coletiva que observam padrões rigorosos para contribuir com a confiança nos processos eleitorais que observam.
Definição própria, baseada nas propostas de idea Internacional, oea e capel-iidh.
Na América Latina, a observação eleitoral remonta sobretudo à década de 1980, nas transições democráticas deflagradas com o fim das ditaduras na região. Esses processos de abertura democrática contaram não apenas com missões internacionais de observação, mas também, e de forma gradual, com missões de observação eleitoral nacional não partidária (oenp), que foram inovando em metodologias de monitoramento, ampliando seu alcance e fortalecendo sua credibilidade.
De modo geral, pode-se afirmar que tanto os observadores nacionais não partidários como os observadores internacionais têm por objetivo ampliar, aprofundar e fortalecer a democracia, promover a transparência e a integridade eleitorais e erradicar as práticas ligadas a anomalias, irregularidades e crimes eleitorais.
Mas deve-se reconhecer e destacar que a articulação da observação eleitoral nacional cumpre outros objetivos além dos apontados acima. Em matéria de participação cidadã, é um potente exercício de controle sobre o poder político e de ação coletiva, com capacidade crítica, com vistas à promoção da integridade eleitoral.
Indiscutivelmente, as oenp têm raios de ação e impactos diferenciados em relação às missões internacionais de observação, tais como o fortalecimento dos processos de capacitação da população em geral, a ampliação da informação e do conhecimento sobre os comportamentos eleitorais nacionais e subnacionais, a promoção ativa de medidas que permitam maior inclusão da população tradicionalmente excluída dos processos de tomada de decisões políticas e, finalmente — talvez a mais importante —, a apropriação das jornadas eleitorais pela cidadania, que se torna um ator relevante na valoração de suas próprias escolhas e na qualidade de seu sistema político e eleitoral.
Isso permite que, ao fim de cada pleito, a sociedade civil tenha um lugar privilegiado nos debates sobre reformas políticas e eleitorais e sobre ações de melhoria da organização das aleições, do sistema partidário e dos sistemas de vigilância e controle, entre outros.
Padrões e boas práticas da observação eleitoral
Para cumprir seu objetivo e sua finalidade, aponta-se a importância de que as organizações nacionais e internacionais de observação eleitoral contem com declarações de princípios e códigos de ética e conduta
que sirvam como parâmetro para avaliar seu trabalho. Por meio desses documentos, tanto as organizações como cada um dos observadores individualmente assumem compromissos específicos ligados à neutralidade, independência e profissionalismo de seu exercício de fiscalização.A título de exemplo, os membros da Rede de Observação e Integridade Eleitoral – Acordo de Lima (Redoie) acordaram, com as redes da África, Ásia, Eurásia, Europa Central e Oriental, Oriente Médio e África do Norte, a “Declaração de Princípios Globais para a Observação de Eleições e Monitoramento não Partidário Realizado por Organizações Cidadãs”, assinada em 2012 na sede da onu (Declaración de Principios Globales…, 2012).
Com base nessa Declaração, desenvolveu-se um conjunto de boas práticas para a observação e monitoramento não partidário das eleições, que permite que as organizações cidadãs cumpram esse exercício observando padrões de conduta rigorosos que contribuem para a confiança da população nos processos eleitorais e seus resultados. Entre essas boas práticas, destacam-se as seguintes (Barrios 2020):
— Independência e imparcialidade. As missões de Observação Eleitoral Nacional Não Partidária (oenp) devem ser politicamente neutras, imparciais em relação a todas as organizações políticas e candidaturas, não discriminatórias e independentes tanto do governo como de interesses privados. Isso pressupõe que seu único objetivo quanto aos resultados eleitorais é verificar que eles sejam fruto de um processo autenticamente democrático e divulgados de modo transparente, exato e oportuno. Tem sido muito perniciosa, em países fora da região, a criação de missões de observação eleitoral por partidos ou governos para acompanhar processos eleitorais específicos, concebidas com o objetivo de legitimar pleitos que não cumprem com os padrões de eleições livres, periódicas, autênticas e justas. As oenp devem ser alheias e refratárias a essas práticas.
— Ausência de conflitos de interesse. As e os cidadãos que atuam como observadores eleitorais devem estar livres de qualquer conflito de interesse, seja ele político, econômico ou de qualquer outra natureza, que impeça desenvolver suas atividades sob os princípios descritos acima. A independência das missões de oenp não se restringe à atuação das organizações, mas requer o compromisso individual de cada um dos cidadãos que participa do exercício. Por essa razão, recomenda-se que todo observador assine o Código de Ética e Conduta correspondente.
— Transparência quanto às fontes de financiamento. As missões de oenp devem ser transparentes quando a seu financiamento, sem aceitar recursos provindos de fontes que imponham condições que as impeçam de conduzir suas atividades de forma imparcial, exata e oportuna. As fontes de financiamento devem ser públicas. O usual é que as fontes de financiamento das missões de oenp sejam organismos de cooperação internacional. Entretanto, há exceções, como o caso do México, que, embora reserve recursos estatais para a observação eleitoral, estes são administrados por organismos internacionais, a fim de evitar qualquer suspeita de falta de independência e imparcialidade das missões de oenp perante as autoridades eleitorais ou o governo em exercício. O México é o único país da América Latina que incorporou ao orçamento das autoridades eleitorais o financiamento de missões locais de observação eleitoral.
— Coordenação e cooperação com as autoridades estatais, em um marco de autonomia. As missões de oenp, sempre que possível, devem trabalhar em parceria com as autoridades eleitorais, mas sempre de forma autônoma, sem causar nenhum transtorno aos processos nem aos funcionários eleitorais, concorrentes e eleitores. Daí resulta a recomendação de que mantenham reuniões com órgãos eleitorais e outras autoridades governamentais, bem como com outros atores interessados no processo eleitoral, a fim de colher, receber e difundir informação, oferecendo sugestões para melhorar os processos eleitorais e políticos. Entretanto, também é importante reconhecer que há exercícios de observação eleitoral que se efetuam em contextos políticos incompatíveis com esse diálogo, devido à falta de credibilidade das autoridades eleitorais, ou quando as eleições são encaradas como mecanismos para legitimar processos pouco confiáveis e transparentes.
>>>frase destacada
… é indispensável estabelecer canais de comunicação efetivos, que possibilitem o diálogo permanente tanto com as autoridades eleitorais como com os atores envolvidos no processo.
— Geração de confiança. As missões de oenp devem gerar confiança por meio do diálogo plural com todos os atores envolvidos no processo eleitoral, sem exceção nem privilégio algum. Isso implica que o diálogo não deve privilegiar nenhum dos setores políticos em disputa, devendo ser plural, aberto e transparente nas agendas de trabalho.
— Informação ao público. As missões de oenp devem divulgar pública e regularmente relatórios, declarações e boletins exatos, imparciais e oportunos, com observações, análises, reflexões e, quando pertinentes, recomendações para melhorar os processos eleitorais. Um dos aspectos mais relevantes desse exercício é a entrega de recomendações parciais, especialmente quando se trata de observações de longo prazo, pois estas permitem contribuir para a melhoria da organização e realização das eleições.
— Caráter técnico do exercício. As missões de oenp devem desenvolver sua observação eleitoral mediante exercícios sistemáticos, processos técnicos confiáveis e metodologias validadas e verificáveis. Esse trabalho permite entregar dados precisos, objetivos e tecnicamente sólidos, que sejam fonte confiável de informação, tanto para os diferentes atores do processo eleitoral como para os meios de comunicação e a cidadania. Por isso, as missões de oenp devem conceber seu plano de comunicação com a clara consciência de que não são opinadores nem analistas políticos.
— Formação técnica dos observadores. As missões de oenp devem contar com processos internos de formação e capacitação das pessoas incumbidas da observação eleitoral em suas diferentes etapas. Uma das maiores responsabilidades das organizações que assumem essa tarefa é garantir que os observadores eleitorais conheçam o sistema político do país e as regras que regem seu funcionamento. Portanto, as missões de oenp acabam sendo o principal veículo, por sua proximidade com a cidadania, de formação e informação das regras dos processos eleitorais. Do mesmo modo, são um dos meios mais importantes para agenciar a cidadania.
“Declaração dos Princípios da Observação Eleitoral Internacional” e “Código de Conduta para Observadores Internacionais de Eleições”. Documentos firmados em 27 de outubro de 2005, no marco da onu, subscritos por: Assembleia Parlamentar da União Africana, Conselho da Europa (pace), Associação de Administradores Eleitorais das Ilhas do Pacífico, Austrália e Nova Zelândia (pianzea), Centro Carter, Centro de Assessoria e Promoção Eleitoral (capel) e Comissão Europeia, entre outras entidades.
Tipos de observação eleitoral
Todo processo eleitoral envolve três etapas: a pré-eleitoral, o dia da jornada eleitoral e a pós-eleitoral, cada uma com características diferenciadas que devem ser levadas em conta ao planejar o exercício de observação.
Para a observação da etapa pré-eleitoral, é indispensável ter em conta que o desenvolvimento adequado dos processos eleitorais não depende apenas do correto planejamento logístico das autoridades eleitorais para o cumprimento das diferentes etapas, nem de que todos os atores envolvidos se ajustem às regras previamente estabelecidas, e sim da identificação dos diversos fatores de contexto que, em uma eleição específica, causam ou podem causar impactos significativos na garantia de eleições livres, periódicas e autênticas.
Do mesmo modo, é indispensável estabelecer canais de comunicação efetivos, que possibilitem o diálogo permanente tanto com as autoridades eleitorais como com os atores envolvidos no processo eleitoral, entre eles, organizações políticas, organizações sociais diversas, academia, mídia, além das diferentes missões de observação, nacionais ou internacionais, participantes do processo eleitoral.
Já a observação no dia da jornada eleitoral depende da capacidade de distribuir observadores e observadoras previamente capacitados e adequadamente coordenados para a transmissão de informação, a fim de que esta seja sistematizada. Dependendo do alcance e da natureza do exercício a se desenvolver, pode-se contar com observadores fixos nos locais de votação, para acompanharem tanto a abertura como o fechamento dentro um mesmo recinto, ou itinerantes, que transitam entre vários locais, podendo assim observam também o entorno das zonas de votação.
Quanto à observação da etapa pós-eleitoral, o principal elemento a levar em conta são as características, conforme o país observado, da etapa de apuração e cômputo final dos votos. Por se tratar de uma etapa muito sensível, da qual dependem os resultados definitivos, é recomendável que dela participem os observadores com mais experiência e conhecimento das regras eleitorais.
O exercício de observação requer uma definição clara de seu alcance e duração. A partir disso, pode-se optar por uma observação eleitoral:
1. De longo prazo. Devido a sua duração, esta é a observação mais exigente, não apenas pelos recursos humanos e econômicos que demanda, mas também pela capacidade técnica que requer para o monitoramento das diferentes ações e atividades envolvidas no desenvolvimento dos pleitos eleitorais. Isso pressupõe a combinação de diferentes metodologias de análise e a constituição de equipes multidisciplinares com habilidades específicas. Estas geralmente iniciam suas atividades um ano antes das eleições ou na abertura do calendário eleitoral. Dada a presença territorial e a capilaridade que esse tipo de observação requer, ela só costuma ser realizada por algumas missões nacionais. Os elementos de contexto necessários para a observação da etapa pré-eleitoral, apontados acima, são também fundamentais para este tipo de observação. A título de exemplo, a Missão de Observação Eleitoral (moe) desenvolveu uma análise de riscos que leva em conta não apenas os aspectos puramente eleitorais, mas também o contexto de violência e conflito vivido no país em questão (moe, 2022b).
2. De curto ou médio prazo. Esta é a mais frequente das observações internacionais. Seu primeiro passo é uma visita técnica de reconhecimento, semanas ou meses antes das eleições, seguida de uma ação mais ampla nos dias imediatamente anteriores à jornada eleitoral. Seu encerramento formal fica a cargo de uma equipe técnica mais enxuta. Assim como na observação de longo prazo, seu planejamento e desdobramento dependem em grande medida do alcance e das características específicas da observação a realizar.
3. Especializada ou com enfoques específicos. Trata-se de exercícios mais restritos a temas específicos de observação, quer seja de processos técnicos particulares, como a comunicação social ou o uso de tecnologias nas eleições, quer seja de temas precisos, como a participação de grupos ou setores sociais historicamente discriminados. Nos últimos anos, esse tipo de observação vem ganhando força, justamente para dar seguimento a agendas específicas consideradas críticas para a democracia. A título de exemplo, várias missões de observação nacionais e internacionais centraram foco na análise da participação política das mulheres em diversos certames democráticos (moe, 2022c). Em muitas ocasiões, esse tipo de exercício combina-se com observações de longo, médio ou curto prazo, cobrindo, conforme o caso, diferentes etapas do processo eleitoral.
A observação eleitoral clássica, descrita até aqui, parte da lógica das etapas do processo eleitoral e tem como principal objetivo a verificação do rigoroso cumprimento das regras eleitorais e de que seus resultados correspondam à vontade da cidadania.
Em um primeiro momento, o maior suporte técnico das missões de observação era a contagem rápida, entendida como um exercício estatístico de verificação de resultados pelos observadores eleitorais, a partir de uma amostra tecnicamente definida, a fim de comparar suas projeções com os resultados oficiais.
Posteriormente, mais dois tópicos foram incorporados à observação clássica: o monitoramento dos meios de comunicação e o financiamento das campanhas. A fiscalização nessas frentes abriu caminho a exercícios de observação especializados ou específicos.
Como exemplo disso, nas últimas eleições realizadas na Colômbia, em 2022, a Missão de Observação Eleitoral Colômbia realizou, além de um exercício de observação eleitoral clássica, duas observações com enfoques específicos, quais sejam, do exercício do direito ao voto por pessoas trans (moe, 2022a) e por pessoas com deficiência psicossocial ou intelectual (moe Colombia, 2022), junto a cidadãs e cidadãos pertencentes a esses segmentos da população. Isto sob a premissa de que uma democracia não o será enquanto todas as pessoas não tiverem a possibilidade real de exercer seu direito ao voto em condições de igualdade e livres de qualquer discriminação.
Conclusões
Em todo caso, a definição do tipo de observação a se realizar depende da resposta às perguntas básicas: o que se quer observar? E por quê, ou para quê? A partir delas, definem-se as características e o alcance do exercício de observação eleitoral a desenvolver, o desenho metodológico e a presença territorial necessários.
Daí resulta que os exercícios de observação eleitoral podem ser muito diversos, conforme a decisão da organização que leva a termo a missão e os aspectos específicos que se pretenda observar. Seja como for, independentemente do alcance e das características da observação eleitoral, é indispensável ter em conta que se trata do exercício de um direito político de controle social e de participação cidadã. Por isso, a observação eleitoral é, em si mesma, uma ação positiva para a democracia e para o empoderamento cidadão, que permite que a cidadania se torne um ator principal dos processos eleitorais, com um papel-chave no fortalecimento da democracia.
Referências
Barrios, A. (2020). Observación electoral: De la participación ciudadana al control político. Bogotá: moe, iidh-capel. https://www.iidh.ed.cr/capel/media/1848/observacionelectoral_iidh-capel-moe-colombia.pdf
Declaración de Principios Globales para la Observación y Monitoreo No Partidario de Elecciones Realizado por Organizaciones Ciudadanas. (2012, 3 de abril). eods. http://www.eods.eu/library/GNDEM.Declaration of Global Principles for Non-Partisan election observation ES.pdf
Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones y Código de Conducta para Observadores Internacionales de Elecciones. (2005, 27 de outubro). ndi. https://www.ndi.org/sites/default/files/DoP-SPA.pdf
moe. (2022a). Informe de observación del protocolo de voto trans. Elecciones de Congreso de la República y consultas interpartidistas. 13 de marzo de 2022. https://www.moe.org.co/informe-de-observacion-del-protocolo-de-voto-trans-elecciones-de-congreso-de-la-republica-y-consultas-interpartidistas-13-de-marzo-de-2022/
moe. (2022b). Mapa de riesgo por factores de violencia. Elecciones presidenciales (Corte 13 de mayo del 2022). https://www.moe.org.co/mapa-de-riesgo-por-factores-de-violencia-elecciones-presidenciales-corte-13-de-mayo-del-2022/
moe. (2022c). Informe preelectoral de la participación de las mujeres en las elecciones presidenciales 2022. https://www.moe.org.co/informe-preelectoral-de-la-participacion-de-las-mujeres-en-las-elecciones-presidenciales-2022/
moe Colombia. (2022). Resultados observación con enfoque en los derechos de las personas con discapacidad.
