El 11 de septiembre de 2001 fue un antes y un después para la seguridad. Modificó la manera de entender y responder al terrorismo. Los ataques contra las Torres Gemelas y el Pentágono transformaron una amenaza, hasta entonces abordada principalmente mediante herramientas policiales, judiciales y de inteligencia, en un problema capaz de movilizar ejércitos y alianzas y operaciones internacionales.
Pero para entender qué cambió después del 11S también es necesario precisar qué es el terrorismo. Deigo Vera, profesor de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana de Colombia, indica que una parte importante de la literatura coincide en algunos elementos fundamentales: el terrorismo supone el uso o amenaza de uso de violencia con fines políticos, ideológicos, religiosos o sociales. Busca producir miedo en una audiencia más amplia que sus víctimas directas y necesita de la difusión del acto para alcanzar ese efecto.
En ese sentido, el terrorismo es también una forma de comunicación estratégica. La violencia es el instrumento utilizado para transmitir un mensaje a un público que va mucho más allá de quienes sufren directamente el ataque.
Una amenaza estratégica global
A partir de la tragedia del 11S, EEUU reorganizó buena parte de su aparato militar y de seguridad. Construyó nuevas formas de cooperación internacional alrededor de la prevención, persecución y financiamiento del terrorismo. Andrea Valdelamar, magister en Seguridad y Defensa Nacional, incluso plantea que el hecho llevó a una “transformación en la arquitectura global de seguridad”, ya que EEUU logró “internacionalizar la lucha contra el terrorismo”.
La Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 (NSS) declara la “guerra contra el terrorismo” y la doctrina del “ataque preventivo”, entendido como la neutralización de la amenaza antes de estar en territorio americano bajo el “derecho a la legítima defensa”. Además, plantea la necesidad de “transformar las instituciones nacionales de la seguridad americana para enfrentar los desafíos y oportunidades del siglo XXI”.
Por lo que, la tragedia del 11S convirtió al terrorismo en una amenaza estratégica global, antes considerado un problema de seguridad interna y pasó a organizar buena parte de las prioridades de la política exterior estadounidense.
La paradoja: menos ojos sobre América Latina
La globalización de la lucha contra el terrorismo llevó a Washington a concentrar recursos políticos, militares y de inteligencia en Afganistán, Irak y Medio Oriente, para alcanzar sus objetivos más directos. Valdelamar plantea este escenario como “una paradoja estratégica”: mientras EEUU se propuso ganar la guerra contra Al-Qaeda, dispersó su atención estratégica hacia la región.
La jerarquía de prioridades de Washington cambió y América Latina dejó de ocupar el mismo lugar estratégico para la política exterior estadounidense. Esto dio lugar a que nuevos actores se interesaran en la región. “Permitió que potencias extra regionales, como China y Rusia, se acercaran cada vez más al subcontinente”, agrega Valdelamar. Comenzaron a encontrar mayor espacio para ampliar su presencia política, económica y estratégica en el hemisferio. Mientras, la región dejó de ser un espacio predominantemente organizado alrededor de la relación con EEUU y comenzó a convertirse también en un escenario de competencia entre potencias.
Colombia, la excepción latinoamericana
Sin embargo, hubo una excepción.
“En Colombia, reconocemos el vínculo entre los grupos terroristas y extremistas que desafían la seguridad del Estado (…). Estamos trabajando para ayudar a Colombia a defender sus instituciones democráticas y derrotar a los grupos armados ilegales”. La NSS de 2002 identificó a Colombia como un socio clave de Washington en seguridad hemisférica.
El antecedente fundamental es el Plan Colombia, concebido en 1999 durante la Presidencia de Andrés Pastrana y Bill Clinton. El acuerdo bilateral tenía el objetivo principal de frenar el narcotráfico y combatir las guerrillas. Y, en el 2000, EEUU aprobó un paquete de asistencia de aproximadamente 1.300 millones de dólares para apoyar el programa.
Los atentados del 11S modificaron el marco estratégico en el que esa cooperación se desarrollaba. Hasta entonces, buena parte de la asistencia estadounidense estaba orientada a la lucha contra el narcotráfico. Washington ya había entrenado y equipado una brigada colombiana para operaciones antinarcóticos y comenzaba a solicitar recursos adicionales para enfrentar el crecimiento de la violencia terrorista. En 2002, el Congreso estadounidense amplió las autoridades legales que regulaban la asistencia a Colombia. La nueva legislación permitió utilizar con mayor flexibilidad la ayuda estadounidense para apoyar la campaña del gobierno de Álvaro Uribe contra el narcotráfico y el terrorismo.
Valdelamar incluso señala que Colombia “pasó de ser un receptor de cooperación a un proveedor de seguridad, porque comenzó a convertirse en un exportador de conocimiento y de capacidades”. La experiencia acumulada, permitió que las fuerzas colombianas entrenaran a efectivos de otros países, particularmente de América Latina y el Caribe. En Informes nacionales sobre terrorismo 2013, el Departamento de Estado estadounidense describió a Colombia como un proveedor de entrenamiento antiterrorista.
De acuerdo con la fuente oficial, Colombia había capacitado a más de 7.600 personas de otros países en áreas que incluían lucha contra el narcotráfico, seguridad ciudadana, prevención del delito y fortalecimiento de capacidades militares y policiales. Más de la mitad de esos participantes provenían de Centroamérica y el Caribe.
En este caso particular, la cooperación se convirtió en una suerte de multiplicador regional de seguridad.
El terrorismo como ecosistema
Veinticinco años después del 11S, algunos aspectos ya no son iguales respecto a la amenaza terrorista. Para Vera, cambió la forma en la que emerge y se organiza, pero no su esencia. Al reflexionar sobre los parámetros que definen al terrorismo, sostiene que a fin de cuentas “es una forma violenta de comunicación”, y que se mantiene la amenaza o uso de violencia con fines sociales, políticos o culturales.
El especialista explica que el terrorismo contemporáneo funciona cada vez menos como una organización jerárquica y más como un “ecosistema” descentralizado. Convergen grupos extremistas, organizaciones criminales, economías ilícitas y comunidades digitales. Las redes sociales facilitan la difusión de esta radicalización. Por tanto, hay quienes ejecutan ataques que no pertenecen formalmente a una organización, sino que se radicalizan dentro de comunidades digitales. Al mismo tiempo, tecnologías como los drones reducen los costos y las capacidades necesarias para ejecutar ataques.
Esta transformación también vuelve más porosa la frontera entre terrorismo y crimen organizado. En América Latina, algunas organizaciones criminales recurren a formas de violencia e intimidación que pueden adquirir características terroristas, aunque, como advierte Vera, “no toda violencia criminal es terrorismo”. Observa que el fenómeno también se diversificó ideológicamente. A las expresiones yihadistas se suman extremismos de derecha, nacionalismos radicales, xenofobia, misoginia, antisemitismo y teorías conspirativas.
Para Vera, esta descentralización dificulta cada vez más distinguir entre terrorismo, crimen organizado y otras formas de confrontación. El terrorismo puede combinarse con operaciones de información, ciberataques, actores proxy y otras herramientas asociadas a la guerra híbrida.
[Descarga: DP Enfoque 18: De las calles al Estado]
El resultado es una amenaza más difícil de localizar y clasificar. La arquitectura de seguridad construida después del 11S fue diseñada para enfrentar organizaciones terroristas transnacionales relativamente identificables, como Al Qaeda. Veinticinco años después, los Estados deben responder a redes más descentralizadas, capaces de combinar violencia política, economías ilícitas y tecnologías emergentes.
El resultado es una creciente convergencia entre fenómenos que tradicionalmente se estudiaban por separado. Por eso, más que pensar en una sustitución del terrorismo por el crimen organizado, resulta más útil observar la convergencia de amenazas.
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