La ingeniería electoral del Parlamento. ¿Cómo diseñamos la escogencia de nuestros representantes?

Los sistemas electorales de América Latina sufren una reforma constante y, por lo general, los partidos políticos asumen el diseño del sistema electoral como una atribución exclusiva. Uno de los componentes del sistema electoral refiere al modo en que elegimos el Parlamento y los cuerpos colegiados que componen el Poder Legislativo en los niveles nacional, regional y local.

Hablar de elecciones implica recordar que los procesos electorales están compuestos por distintas etapas, agrupadas en tres grandes fases: la fase preelectoral, la jornada de votación y la fase poselectoral. Por lo general, la campaña electoral y la jornada de votación (etapas a las que los medios de comunicación suelen dar toda su cobertura), resta atención a etapas del proceso a las que hay que dedicar tiempo de análisis y reflexión desde la ciudadanía, no solo desde lo académico o político.

Si la fase preelectoral, que se da entre el inicio del calendario electoral y la jornada de votación, no tiene algo de nuestra atención (con excepción de la campaña electoral), ¿qué balance hacemos del proceso de formación de la legislación electoral? ¿Son los partidos políticos las únicas partes con potestad para definir las reglas de juego electoral dada su condición de contendientes? En realidad, la sociedad civil tiene que poder controlar y participar del debate parlamentario, especialmente en lo que respecta a lo electoral, porque no es un detalle menor el de diseñar el sistema con el que se escogen los representantes.

América Latina deposita mucha fe en los sistemas electorales para proveer de previsibilidad al sistema político, y esto lo demuestra la intensa tradición reformista de la región.

Desde 1978 todos los países latinoamericanos han cambiado algún aspecto de su sistema electoral, lo que habla de una búsqueda permanente por maximizar los beneficios de los partidos y lograr una mayor eficiencia del sistema político.

Pero las reformas no siempre alcanzan el objetivo propuesto. En algunos casos donde se implementaron sistemas mixtos y voto preferencial, se debilitó el vínculo entre ciudadanos y representantes, y se fragmentó la oferta electoral, debilitando además a los partidos sin mejorar la calidad de la representación.

Los sistemas electorales tienen un impacto en el sistema político, sobre todo en lo relativo a la composición de los poderes legislativos y la capacidad para gobernar de los partidos o coaliciones políticas. Generan certidumbre y las condiciones para que las preferencias de la ciudadanía se trasladen a resultados concretos. Sin embargo, la aritmética electoral y la legislación por sí mismas no aseguran una representación justa de la ciudadanía, pues interactúan con otros factores que pueden maximizar o anular los efectos pretendidos (Molina, 2000).

En contextos no democráticos, por ejemplo, los sistemas electorales por lo general son mayoritarios.

De manera que, dado que las circunstancias políticas y otros factores (como la magnitud de los distritos o el diseño de circunscripciones electorales), también tienen un peso importante en la determinación de los resultados, el propósito es entender qué sistema genera las mejores condiciones en cada contexto, tomando en cuenta todos los factores. Lo cierto es que el sistema electoral perfecto no existe. Así como la Constitución de Estados Unidos consagra el derecho a la búsqueda de la felicidad, tenemos el derecho a la búsqueda del mejor sistema electoral, cada uno con ventajas y desventajas.

Tipos de sistema electoral

Los sistemas electorales suelen categorizarse según la fórmula electoral que utilizan, es decir, según el cálculo aritmético que convierte votos en curules. Bajo esa concepción, se clasifican a grandes rasgos en mayoritarios, proporcionales o mixtos. El mayoritario adjudica los escaños al partido más votado, el proporcional distribuye los cargos según la proporción de votos por organización, y el mixto combina el uso de fórmulas mayoritarias para elegir una parte de los cargos, y fórmulas proporcionales para la otra parte.

Dentro de estas tres categorías hay distintas fórmulas a tomar en cuenta. Los sistemas de representación proporcional buscan reducir disparidades entre la proporción de votos de un partido y los escaños que le corresponden, reproduciendo la proporción de votos recibida por partido en la composición del Legislativo. Por eso suelen usarse listas partidarias nacionales o regionales, pero también sucede que se utilice el componente proporcional de una fórmula para compensar resultados en distritos uninominales mayoritarios. El voto preferencial, como el utilizado en Colombia, también cumple ese objetivo, pues los electores ordenan a los candidatos según sus preferencias en distritos plurinominales. Si suena familiar es porque este es el tipo de sistema más utilizado en América Latina.

De 19 países latinoamericanos, siete usan exclusivamente el método D’Hondt en forma pura para la Cámara baja (Argentina, Chile, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Perú y República Dominicana), uno usa el método Webster (Ecuador, recientemente adoptado) y el resto hace uso de distintas fórmulas bajo los métodos D’Hondt, Hare y mayoritarios o de mayorías relativas (en este último caso: México, Haití y Venezuela) (Reformas Políticas en América Latina, 2021).

Mientras que el sistema de representación proporcional garantiza que todos los sectores relevantes sean representados, puede reducir la posibilidad de lograr mayorías claras en el Legislativo y aumentar la fragmentación de partidos legislativos.

Mientras que el sistema de representación proporcional garantiza que todos los sectores relevantes sean representados, puede reducir la posibilidad de lograr mayorías claras en el Legislativo y aumentar la fragmentación de partidos legislativos, lo cual suele dificultar la gobernabilidad.

Los sistemas mayoritarios hacen uso de distritos uninominales, donde gana quien tenga más votos (mayoría relativa) y, en el caso de haber distritos plurinominales, se suele utilizar el sistema de voto en bloque por partido. Este sistema garantiza más que el proporcional la gobernabilidad, si la entendemos como la existencia de mayorías que permitan adoptar una agenda legislativa definida y coherente frente las preferencias del electorado, pero en detrimento de las minorías.

Los sistemas mixtos son una combinación del proporcional y el mayoritario como, por ejemplo, el sistema mixto-alemán utilizado en Venezuela hasta el año 2007, cuando se elegían 60 % en cargos nominales y 40 % en cargos por lista. Este sistema, también denominado de representación proporcional personalizada, «permitía la compensación-vinculación en el momento de la adjudicación de cargos, que consistía en restar a la lista el número de candidatos ganadores por elección nominal. De manera que el partido político que obtenía más votos nominales no podía obtener la mayoría de los votos lista, compensando y resguardando la representación de las minorías» (Repilloza et al., 2020, p. 116).

Aun cuando el sistema de representación proporcional personalizada es reconocido como uno de los modelos que garantiza una distribución justa de escaños, la interacción con otros factores en el caso venezolano (2005) resultó en una Asamblea Nacional sin oposición efectiva. Mediante la creación de las morochas y la movilización de sus bases, el chavismo participó en los comicios con dos plataformas legales diferentes, con lo que anularía el efecto de compensación y se aprovecharía de su mayoría circunstancial en las urnas para sobre-representarse en el Parlamento. Esto una vez más habla de la necesidad de ejercer contraloría sobre factores distintos a las fórmulas de distribución de escaños adoptadas.

Control ciudadano sobre otros factores intervinientes

El análisis del resto de los factores no puede estar divorciado de las fórmulas. Entenderlas nos da una ventaja para participar del debate sobre su adopción y efectos, pero podemos convenir que el debate sobre qué fórmula ofrece mejores condiciones es uno que ni siquiera la ciencia política ha podido zanjar, dada la variedad de contextos y resultados que se dan. Las fórmulas son el principal factor que determina la distribución de escaños, pero su naturaleza dificulta el debate en el ámbito ciudadano y los partidos políticos pueden aprovechar eso a su favor. Esto no implica que no se pueda ejercer contraloría en otros aspectos.

Además de las fórmulas utilizadas, hay que pensar en el tipo de lista usado en distritos plurinominales, que atienden más que nada a la capacidad que otorgan al elector de elegir con mayor o menor flexibilidad entre partidos y candidatos. Las listas cerradas y bloqueadas no admiten cambio alguno, por lo que el elector solo puede votar a una lista con un orden fijo de candidatos. Las cerradas y desbloqueadas sí permiten cambios por medio del voto preferente. Y las abiertas permiten no solo ordenar a los candidatos por los que se vota, sino que permiten votar por estos en diferentes listas partidarias.

A las listas abiertas se les atribuye como ventaja que permiten al ciudadano votar por candidatos más que por partidos, con lo cual el elector puede expresar preferencias en distintos niveles, sin seguir líneas partidarias; pero también se les atribuyen desventajas y es que pueden exacerbar el personalismo, marginando a los partidos políticos, cuyo rol institucional también es indispensable.

En el caso de Ecuador —que tiene la más reciente reforma electoral de la región—, las reformas han sido utilizadas por la clase política con fines cortoplacistas y para maximizar los beneficios de los partidos. Durante la reforma del año 2020, se sustituyeron las listas abiertas por listas cerradas y bloqueadas, lo que juega a favor de los partidos. Además, se cambiaron el método de adjudicación de escaños de D’Hondt a Webster (ambos proporcionales) y la cantidad de circunscripciones electorales de baja magnitud (con pocos cargos para elegir). La circunstancia política imperante, expresada en términos de correísmo versus oposición, provocó un incremento significativo en la fragmentación del sistema de partidos legislativos que dejó sin mayorías claras a la Asamblea Nacional y al nuevo oficialismo (CREO). Aun así, esta reforma deshizo cambios implementados previamente por el correísmo con los que maximizaba sus beneficios. En Ecuador, la discusión ciudadana en torno al sistema electoral debe tomar un nuevo cariz.

Las circunscripciones electorales

Otro factor es el diseño de circunscripciones electorales, un proceso que debe seguir criterios técnicos. Estas pueden ser plurinominales (se elige más de un cargo) o uninominales (se elige un solo cargo). Generalmente, en América Latina los países hacen uso de las unidades político-territoriales, como los departamentos, estados o provincias, para constituir estos circuitos. Aunque fuera de la región, el caso de Estados Unidos ofrece lecciones en perspectiva comparada de las que América Latina puede tomar nota para prevenir prácticas parecidas en el futuro.

Cada diez años, después del censo nacional, se actualizan los distritos electorales en los que se eligen los representantes a la Cámara baja del Congreso de Estados Unidos. Tanto la pandemia como el contexto político de los últimos tres años configuraron un escenario fatídico para la democracia: los dos partidos del país, pero sobre todo el Republicano, incurrieron más seguidamente en la práctica del gerrymandering, desatando la judicialización del proceso en algunos distritos (FiveThirtyEight, 2022). En términos simples, se trata de una estrategia en la que se diseñan los distritos electorales sin tomar como referencia criterios técnicos, sino políticos. Es decir, las líneas de los circuitos se dibujan en razón de las tendencias históricas de votación de cada comunidad, y no lo de que tienen en común desde el punto de vista histórico, geográfico o demográfico. Todo se hace de forma que se diluya el voto opositor y el oficialista se acumule desmesuradamente en cada distrito, asegurándose la mayoría de los cargos en juego.

El gerrymandering se hace por dos vías: packing y cracking. El primero hace referencia a la estrategia de agrupar a todos los electores de oposición en un solo distrito, de manera que se convierta en una circunscripción opositora segura, donde la mayoría de los cargos van a la disidencia. De esta manera, se remueven los votos de oposición del resto de los distritos, donde el oficialismo tiende a ganar la gran mayoría de los curules. El segundo distribuye a los electores de oposición entre todos los distritos de manera que siempre sean minoría, diluyendo su poder de elección y haciendo mucho menos probable que gane cargos en alguno de ellos. Efectivamente, los electores no eligen a sus políticos, sino que los políticos eligen a sus electores.

Por una decisión de 2019, las cortes federales están muy limitadas de intervenir en el proceso de redistritación. Lo único que deben cumplir los partidos es que cada distrito debe tener un número aproximadamente igual de electores; en muchos casos, deben ser «razonablemente compactos» y los legisladores no pueden diluir la influencia de sus electores basados en su raza. Sin embargo, nada previene que basen el diseño de los distritos electorales en la votación histórica por partido.

A modo de ejemplo, antes de las elecciones parlamentarias de 2010 en Venezuela se practicó el gerrymandering por ambas vías (packing y cracking). En el Distrito Capital se formó un distrito que agrupaba a las parroquias La Vega y El Paraíso (de tendencia opositora) y las de Caricuao, Antímano y Macarao (de tendencia oficialista). Cada grupo de parroquias (la división político-territorial más pequeña en Venezuela) antes conformaba un circuito cada una, en la que se elegía a un diputado, pero el circuito nuevo elegiría dos diputados nominales, tras diluir el caudal de voto opositor (gerrymandering por medio de cracking) (Repilloza et al., 2020).

Rediseño de distritos y herramientas

¿Está la sociedad civil a merced de los partidos que implementan estas tácticas? La respuesta es no, mucho menos con las potencialidades que ofrece la tecnología para alcanzar otras instancias y ayudar a diseñar mejores distritos. Hoy día hay distintas plataformas, denominadas herramientas de comunidad de intereses, por medio de las que se pueden enviar aportes para el diseño distrital, que ayudan a articular las cosas que tienen en común distintas comunidades (problemas o características geográficas, demográficas o económicas únicas), y a diseñar la forma en que deberían dibujarse las líneas. Herramientas como districtr.org y representable.org cumplen estas funciones (DemoTech, 2021).

En Estados Unidos también se utilizan los denominados sistemas de información geográfica (GIS), software especializado en el diseño distrital. Los más populares son Arcgis y Maptitude, pero son privados y no gratuitos. Más recientemente, International IDEA y Perludem lanzaron la Electoral Redistricting App (ERA), un tipo de GIS gratuito para ayudar a los organismos electorales, la sociedad civil y académicos a involucrarse en el diseño de distritos electorales. Estas herramientas son muy útiles para democratizar el debate en torno a este proceso que no debe pasarse por alto.

Un elemento a considerar y que está íntimamente relacionado con las circunscripciones electorales plurinominales es el umbral para ser electo: mientras más cargos se elijan en un distrito y más bajo sea el umbral, más proporcional es el resultado, por lo que también los partidos políticos minoritarios tienen más probabilidades de obtener representación.

Una práctica nociva que también tiene que ver con el diseño de distritos electorales es el denominado malapportionment, la creación de circunscripciones en las que el número de representantes a elegir no se corresponde con el número de habitantes. Por ejemplo, dos distritos uninominales en los que se elige un solo cargo en cada uno, pero hay 2.000 habitantes en uno y 20.000 en el otro.

La provincia de Santa Cruz en Argentina ilustra bien este caso. El sistema electoral hace uso de un sistema mixto: representación proporcional por método D’Hondt y mayoritario simple con doble voto simultáneo. La legislatura provincial está compuesta por 24 diputados: 14 electos a razón de uno por municipio, independientemente de su población, y 10 a través de un distrito único. El sistema beneficia ampliamente al partido más grande y debilita mucho la proporcionalidad, dado que hay niveles elevados de distorsión entre el porcentaje de votación obtenido y las bancas ganadas. Mientras en 1997 (las últimas elecciones antes de la reforma electoral) la oposición obtuvo un 32 % de los votos y el 33 % de las bancas, en 1999 el oficialismo obtuvo el 66,6 % de las bancas con el 51 % de los votos, y la oposición con el 46 % obtuvo el 33 % de las bancas, tendencia que se mantiene hasta la actualidad.

Conclusiones

Proponer reformas a nuestros sistemas electorales no es una prerrogativa exclusiva de los partidos por ser canalizadores de la participación política y la oferta electoral.

Las organizaciones de la sociedad civil pueden proponer cambios muy específicos y poco complejos que pueden modificar significativamente la forma en que elegimos a nuestros representantes.

Por lo general, la observación electoral es vista como un instrumento de la cooperación internacional, pero en cada país de la región hay organizaciones con amplia experiencia en el tema electoral, que ejercen observación nacional ciudadana de procesos electorales y están en terreno permanentemente. La observación electoral doméstica, que sin duda ha venido cobrando importancia y llamando la atención de académicos y organismos electorales por igual, es una figura clave en la promoción de la calidad de todas las etapas de los procesos electorales, incluida la mejora de la representación política.

Con base en todo esto, podemos esbozar los detalles de dos elementos para construir modelos de evaluación de ciertos aspectos de la representación para organizaciones de la sociedad civil en cada contexto nacional, una prueba que permita evaluar ciertas características del sistema para mejorarlos y lograr que produzcan poderes legislativos más representativos. El trabajo en conjunto con los partidos políticos puede potenciar la consecución de ese objetivo.

• Flexibilidad para elegir: las listas abiertas confieren mucha más libertad a los electores para elegir entre candidatos, pero pueden generar problemas de gobernabilidad importantes. Las listas cerradas y desbloqueadas, por otro lado, ofrecen flexibilidad por medio del voto preferencial y garantizan que el voto permanezca dentro de los partidos o coaliciones, garantizando mayor coherencia en el resultado y competitividad intrapartidaria.
• Comunidades de interés: este es un término clave para entender cómo debe darse, con la participación de la sociedad civil, la construcción de distritos electorales que realmente atiendan a criterios técnicos (geográficos, sociales, históricos y económicos) y respondan a las necesidades de los ciudadanos que agrupan. Proteger la comunidad de interés también pasa por considerar que la magnitud de los distritos se corresponda con la representación que obtienen en la legislatura.

Aunque indudablemente las fórmulas de distribución de escaños deben priorizar la proporcionalidad, en sí mismas no generan poderes legislativos representativos ni mejoran la calidad de la representación. Solo estos dos elementos abarcan variados aspectos de la participación política que se pueden abordar desde la sociedad civil y hablan de la imperante necesidad que hay de ver más allá de las fórmulas en la construcción de nuestros sistemas electorales.

Referencias bibliográficas

DemoTech. (2021, marzo 2). Ingeniería electoral: redistribución de distritos en Estados Unidos.

FiveThirtyEight. (2022, julio 19). What Redistricting Looks Like in Every State.

Molina, J. E. (2000). Los sistemas electorales de América Latina. Cuadernos de CAPEL, 46.

Reformas Políticas en América Latina. (2021). Sistema electoral.

Repilloza, E., Querido, L., Delgado Valery, J., y Delgado, J.E. (2020). Así se vota en Venezuela. Buenos Aires: Transparencia Electoral, Dunken.

Notas