En América Latina y el Caribe (ALyC), la Cumbre para la Tierra de 1992 representó un importante impulso para la protección, la creación de legislación e institucionalidad y la construcción de los primeros instrumentos de gestión ambiental para la sostenibilidad. Haciendo eco de los postulados del Principio 10 (P10) que allí surgieron sobre acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en ALyC, y en línea con los procesos de democratización que caracterizaron la década de los noventa en la región, algunas de estas reformas contemplaron instancias de participación de la ciudadanía, tanto a través de comisiones consultivas o asesoras de la autoridad ambiental como de instancias formales, procesos de evaluación ambiental de proyectos y la formulación de normas, entre otros.
El Acuerdo Regional sobre el P10, denominado Acuerdo de Escazú, que entró en vigor en 2021, es el único tratado vinculante derivado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río + 20). En ALyC es el primer tratado sobre asuntos ambientales que establece derechos y procedimientos, pautas para el fortalecimiento de las instituciones ambientales, realiza un vínculo directo con los derechos humanos y pone especial énfasis en la protección de los más vulnerables. Es el primer tratado en el mundo que reconoce la protección de los defensores ambientales. Otra particularidad que marca vanguardia es que su proceso de negociación se realizó con la participación significativa de la sociedad civil y del público en general, siguiendo un procedimiento previamente fijado.
Proceso del acuerdo
Este acuerdo fue adoptado luego de un largo proceso de negociación e intensas reuniones que comenzó en Santiago (Chile) en el año 2013 y culminó en Escazú (Costa Rica) el 4 de marzo de 2018. Fue un acuerdo negociado por los Estados liderados por Chile y Costa Rica, que confirma el valor de la dimensión regional del multilateralismo para el desarrollo sostenible, al vincular los marcos mundiales y nacionales. Es importante destacar el trabajo de apoyo técnico y financiero de la CEPAL, que permitió realizar estudios exhaustivos donde se informó, en 2013 y en 2018, la situación actual, perspectivas y ejemplos de buenas prácticas de los países de ALyC sobre el Principio 10.
Uruguay firmó en 1992 la Declaración de Río. Y en 2012, junto con más de 15 países de ALyC, renovó su compromiso con el medio ambiente y, especialmente con el P10 en la denominada Cumbre Río + 20, también fue parte de todo el proceso de negociación y uno de los primeros países firmantes del Acuerdo de Escazú en 2018. La sociedad civil uruguaya participó y contribuyó también en todo el proceso, liderada inicialmente por CAINFO y GAIA, y CIEDUR al final, en alianza con otras organizaciones sociales de ALyC.
Implementación
Actualmente nos encontramos en la instancia de adaptación del Acuerdo de Escazú al ordenamiento jurídico nacional, que será guiada por las premisas del reconocimiento del derecho y deber que tenemos todos a ser parte y tener un ambiente sano, y también el derecho y deber a que el sistema jurídico nos garantice los mecanismos adecuados para ese ejercicio.
Uruguay, como la mayoría de los países de la región, ha creado su normativa e institucionalidad ambiental intentando seguir las tendencias y principios internacionales de los que era parte y ratificaba. Creó su institucionalidad ambiental en 1990, comenzó a emitir normativa específica con la reforma de la Constitución en 1996, que declaró en su artículo 47 al medio ambiente de interés general. En 1994 comenzó a regir la Ley de Impacto Ambiental que establece un proceso para solicitar autorizaciones ambientales (ante la institucionalidad ambiental creada) para ciertas obras o actividades que puedan provocar impactos ambientales negativos significativos.
En el año 2000 se sancionó la Ley General de Protección Ambiental que intenta reglamentar el mencionado artículo 47 de la Constitución y establece los principios y herramientas para regular la política, deberes y derechos ambientales. También crearon el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, la Ley de Políticas Nacional de Aguas, entre otras, ya con una mirada más integral al medio ambiente.
El artículo 47 de la Constitución
Específicamente en relación con el P10 y su integración a la política y normativa ambiental del país, consideramos que se ha avanzado en la disponibilidad de la información ambiental, aunque aún existen problemas respecto a la declaración de información confidencial o reservada, información en manos de los organismos públicos. Donde menos hemos progresado, y deberíamos considerar la oportunidad que nos da este acuerdo para ello, es en mejorar los estándares que garantizan especialmente en el acceso a la participación y a la justicia ambiental.
La normativa ambiental en general (y Uruguay ha seguido tímidamente esa tendencia) ha abierto un cambio de paradigma respecto a la participación, ya que establece mecanismos para la participación de cualquier ciudadano en ciertas etapas de toma de decisión política, por ejemplo, para la autorización de una actividad o en la discusión de un plan o programa que involucre impactos ambientales en la población. Estas políticas participativas, incluso desde la planificación, no son usuales, y eso se debe al reconocimiento del tema ambiental como de interés general, o sea colectivo, que trasciende lo individual, que interesa y puede impactar a todos o a un número indeterminado de personas. Y también establece el deber que tenemos todos de proteger el medio ambiente.
En Uruguay, desde la sociedad civil se reclama la participación en etapas tempranas del proceso de toma de decisión; por ejemplo, antes de la firma del contrato de inversión o de la toma de decisión. El Acuerdo de Escazú introduce este concepto de participación en etapas tempranas. En nuestro país, las herramientas de participación aún son muy débiles; se sigue teniendo la visión del cumplimiento formal, sin llegar a lo sustancial. O sea, escuchar otras opiniones e incorporarlas en la política, o justificar una decisión diferente, para ofrecer al ciudadano una legítima defensa posterior.
Acceso a la justicia
Respecto al acceso a la justicia, en nuestro país estamos muy lejos de cumplir los estándares regionales. Los informes mencionados de análisis comparativo del estado de situación de los países de ALyC realizados por CEPAL, por ejemplo, muestran que Uruguay no posee procesos ambientales a nivel de la Administración ni del Poder Judicial. Por tanto, se hace muy complejo aún, para cualquier ciudadano, acceder a los procesos administrativos para realizar una petición o denuncia ambiental; se los suele rechazar por no poseer legitimación. Los procesos administrativos no reconocen aún hoy la legitimación por intereses difusos.
A nivel judicial no existe un proceso ambiental ni tribunales especializados, si bien se reconoce la legitimación amplia, intereses difusos o colectivos, se sigue discutiendo el alcance del interés general declarado en el artículo 47 de la Constitución, y, por tanto, siguen sin reconocerse principios estructurales del derecho ambiental declarados por la Ley General de Protección Ambiental como el principio de prevención y precaución, que justamente establece que se debe actuar preventivamente y sin necesidad de acreditar prueba científica fehaciente.
Esto se debe a que una contaminación ambiental a gran escala puede no tener remediación, por tanto, se debe actuar preventivamente, o sea, antes de que el daño ocurra. Este concepto cambia la lógica interpretativa jurídica clásica, de que el «daño debe ser actual y directo». Esto no sucede en las nuevas problemáticas ambientales, donde el impacto puede ser a futuro y no solo es directo a un individuo, sino que abarca a un número indeterminado de personas, a un colectivo general presente y futuro.
Desafíos pendientes
Sin duda tenemos un gran trabajo por delante. La problemática ambiental es novedosa y se complejiza rápidamente con el desarrollo tecnológico, de la ciencia y la economía. Ello se visualiza claramente en ALyC, continente de gran riqueza en biodiversidad y de gran complejidad cultural, con fuerte presencia de poblaciones originarias que reclaman por soberanía territorial y alimentaria.
Esto está provocando un alto índice de conflictividad ambiental que afecta a todos, al Estado y a las empresas que se enfrentan al boicot por no contar con la licencia social de las comunidades, y a las comunidades, que suelen enfrentarse a la violencia sobre sus derechos humanos, siendo desplazados de sus territorios o incluso privados de la vida de sus integrantes. Esta realidad también es reflejada por el Acuerdo de Escazú, que pone especial énfasis en la protección de los más vulnerables y es el primer tratado en el mundo que reconoce la protección de los defensores ambientales.
Para leer más sobre el tema recomendamos la nota Acuerdo de Escazú: luces y sombras de la política medioambiental regional de Nicole Stopfer, Dr. Marie-Christine Fuchs y Dr. Georg Dufner.