Para entender por qué gobernar Brasil se volvió tan difícil, hay que retroceder unos diez años. En 2015, con el gobierno de Dilma Rousseff, ya tambaleante, y el proceso de impeachment perfilándose en el horizonte, el Congreso aprobó la Enmienda Constitucional 86, llamada enmienda del presupuesto impositivo.
Con esto, lo que era moneda de negociación entre el Ejecutivo y el Legislativo se convirtió en polvo. El Ejecutivo quedó obligado a ejecutar las enmiendas parlamentarias que cumplían con los requisitos establecidos, independientemente del partido que impuslara la iniciativa ni de quién fuesen los votos parlamentarios. Este fue el primer paso de un camino en el que el poder presupuestario migró del Planalto al Congreso, y nunca más volvió.
La enmienda parlamentaria no es un problema en sí mismo, sino un instrumento legítimo de trabajo utilizado ampliamente en democracias de todo el mundo. Permite que el parlamentario lleve recursos federales a la guardería, al puesto de salud o al camino vecinal de la región que lo eligió. El problema no es la herramienta, sino la escala y la opacidad que adquirió actualmente en Brasil. Hoy el mecanismo está tan distorsionado respecto de su propósito original que se convirtió en el centro de gravedad de toda la relación entre los tres Poderes.
Los números no dejan margen de duda. En 2015, las enmiendas parlamentarias sumaban cerca de 3,9 mil millones de reales. En 2025, llegaron a 50 mil millones, más de diez veces en una década.
Congreso y el control de sus propios recursos
Dentro de este conjunto existen diferentes modalidades de enmiendas. Una de ellas son las enmiendas de transferencia especial, conocidas popularmente como enmiendas PIX. En 2025, este mecanismo movilizó 6,8 mil millones de reales.
La particularidad de las enmiendas PIX es que los recursos se transfieren directamente a las cuentas de estados y municipios, sin que exista necesariamente un proyecto detallado o un plan de trabajo previo. Esto permite que el dinero llegue con mayor rapidez a los gobiernos locales, pero también dificulta saber con claridad quién solicitó los recursos, dónde fueron aplicados y quién terminó beneficiándose políticamente de la transferencia.
Esa falta de trazabilidad y transparencia llevó al Supremo Tribunal Federal a suspender los giros en 2024. Condicionó su liberación al cumplimiento de criterios mínimos de rendición de cuentas. La decisión abrió una crisis entre los Poderes y trabó parte del presupuesto durante meses. El Tribunal de Cuentas llegó a señalar que la abrumadora mayoría de esas transferencias no era rastreable.
El Ejecutivo no tiene nada que ofrecer
Un episodio de 2025 resume con claridad el cambio en la relación de poder. Después de que el entonces ministro de Comunicaciones, Juscelino Filho, cayera bajo la acusación de desviar fondos de enmiendas parlamentarias, Lula le ofreció la cartera al diputado Pedro Lucas Fernandes. El líder del partido Unión Brasil en la Cámara de Diputados rechazó la oferta. En la justificación oficial, dijo que podría contribuir más al país ejerciendo el liderazgo, construyendo consensos y ayudando a formar mayorías dentro del Parlamento. Pero la verdad es que ser diputado con derecho a enmiendas presupuestarias vale más que la firma de muchos ministerios en Brasilia.
El Ejecutivo, que desde siempre distribuyó cargos para comprar apoyo a sus agendas legislativas, descubrió que ya no tiene nada que ofrecer a la altura de lo que antes controlaba en solitario y que el Congreso tomó para sí. Los ministerios se convirtieron en premio consuelo. La lógica presupuestaria cambió y la relación con el Congreso se volvió más dura, sea cual sea el gobierno de turno.
Gane Lula reelecto o Flávio Bolsonaro, el próximo presidente heredará un Legislativo que se acostumbró al poder de tener dinero propio y controlar una porción de las políticas públicas. Después de todo, la actual gobernabilidad en Brasil es una condición común a cualquiera que se siente en la silla presidencial.
¿Son posibles las reformas bajo esta lógica?
Planteado este escenario, las grandes reformas se vuelven cada vez más improbables. Por ejemplo, la de seguridad pública, iniciada mediante un Proyecto de Enmienda a la Constitución (PEC) y que está frenado en el Senado Federal desde hace meses. La segunda, también en trámite en el Congreso, es la PEC 38, que apunta a hacer una gran reforma en la maquinaria administrativa del gobierno federal. Una necesaria reforma previsional, cada vez más apremiante en el horizonte, también deberá discutirse en algún momento de la próxima gestión.
En 2022, el Partido Liberal (PL) formó la mayor bancada de la Cámara de Diputados, con 99 parlamentarios. Pero hay un dato importante: era el partido del presidente en ejercicio, Jair Bolsonaro. En Brasil, el candidato presidencial puede generar un efecto de arrastre sobre los candidatos de su partido en las elecciones legislativas. Si ese fenómeno se repite en 2026 y Lula gana la Presidencia, el Partido de los Trabajadores (PT) podría beneficiarse y disputar la mayoría en la Cámara. Los movimientos políticos más recientes, sin embargo, han ampliado la ventaja del PL. El escenario más probable, por lo tanto, no es el de una bancada claramente dominante, sino el de una disputa cerrada entre PT y PL por el primer lugar, con pocas bancas de diferencia entre ambos.
Pero incluso una victoria holgada de cualquiera de los dos tendría un límite. La Cámara de Diputados tiene 513 bancas y ningún partido ha conseguido jamás controlar siquiera la mitad. La mayor bancada desde la redemocratización fue la del antiguo PFL, en 1998, con 107 diputados. El próximo presidente, por lo tanto, deberá negociar necesariamente con otras fuerzas políticas para construir mayorías.
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