Este artículo analiza el giro iniciado hacia 2013 en la política medioambiental de China. Luego de años priorizando el crecimiento económico por encima del cuidado del medioambiente y batiendo récords a nivel mundial en materia de emisión de CO2, el país puso en marcha ambiciosos planes para reducir los niveles de contaminación y comenzó a diversificar su matriz energética, y se convirtió en pocos años en el mayor generador de energía hidroeléctrica, eólica y solar del mundo (IRENA, 2018). ¿Cuáles fueron las causas y cuál es el alcance de estos cambios? Luego de explorar diversas respuestas a estos interrogantes, el artículo analiza la matriz de consumo energético de China para ilustrar procesos de aprendizaje organizacional y cambio dirigido en la política pública.
Introducción
«Declararemos la guerra a la contaminación con la misma determinación que lo hemos hecho contra la pobreza», anunció en marzo de 2014 el primer ministro chino Li Keqiang. Estas palabras anunciaban el inicio de una nueva política en materia medioambiental en el país asiático, luego de décadas priorizando el crecimiento económico por encima de la sustentabilidad. En este trabajo nos proponemos contrastar distintas explicaciones respecto a las causas del giro en el discurso y en la política ambiental china. Posteriormente, analizaremos la matriz de consumo energético de China para explorar el alcance real de este cambio y describir posibles escenarios a futuro. El análisis de la matriz de consumo energético nos ofrecerá una respuesta más dinámica sobre la política ambiental china a lo largo de las últimas décadas, permitiendo una reflexión final sobre los procesos de aprendizaje organizacional y cambio dirigido en las políticas públicas (Dror, 2017).
« En las últimas dos décadas, la economía china ha crecido a una tasa anual de 10% en promedio. Esta expansión sin precedentes vino acompañada de un deterioro sistemático y constante del medioambiente »
La locomotora China
En las últimas dos décadas, la economía china ha crecido a una tasa anual de 10% en promedio (Banco Mundial, 2018). Esta expansión sin precedentes vino acompañada de un deterioro sistemático y constante del medioambiente. Para el año 2006 el Banco Mundial estimaba que 16 de las 20 ciudades más contaminadas del mundo se encontraban en China y señalaba que los niveles de contaminación habían subido casi un 50% en una década (Cook, 2006). Actualmente, China es el principal emisor mundial de dióxido de carbono y de dióxido de sulfuro y sus emisiones de mercurio antropogénico son de las más altas en el mundo. En las zonas rurales existen más de 300 millones de personas sin acceso al agua potable mientras la desertificación sigue avanzando en el norte del país (Biechele-Speziale, 2018).
Contaminación en urbes de China
Foto: Jing, vía Pixabay
Alarmada por el impacto ambiental del desarrollo chino, la comunidad internacional comenzó a ejercer presión sobre el gigante asiático para que tomara medidas de protección medioambiental. En el año 2009, durante las conversaciones climáticas de Copenhague, el país fue acusado de obstruir los avances en la materia. La respuesta del gobierno chino fue sistemáticamente la misma: el país no ralentizaría su crecimiento, del mismo modo en que no lo habían hecho otras potencias como Estados Unidos, Japón o el Reino Unido durante sus primeros tiempos de industrialización. De la mano del G77, alegaba incluso que los países desarrollados debían compensar a los demás por el daño ambiental que generaban (Conrad, 2012).
El punto de quiebre
Sin embargo, algo sucedió a partir del año 2013 que convenció a las autoridades chinas de la necesidad de un cambio de rumbo en materia de política ambiental. Ese año, el Gobierno lanzó un plan de reducción de la polución del aire. En 2014, el primer ministro Li Keqiang anunció una guerra a la polución, con planes orientados a optimizar y reducir el consumo de carbón, así como a desarrollar nuevas fuentes energía renovable. Durante el invierno de 2017-2018 se llevó adelante una campaña que incluía una prohibición estricta de calefaccionar con carbón en el norte del país. En 2018 entraron en vigor nuevos impuestos asociados a la polución y se creó el Ministerio de Ecología y Medioambiente (Asia Society Policy Institute, 2019, p. 10).
El plan de combate al deterioro ambiental vino acompañado de grandes inversiones en infraestructura para la generación de energías renovables. Entre 2000 y 2015, China construyó cuatro de las diez represas hidroeléctricas más grandes del mundo. En estos años, China también se ha consolidado como líder en energía eólica y solar, gracias una serie de incentivos gubernamentales y préstamos a tasa baja. (China Power, 2018). Esta inversión ha llevado a China a ser el mayor generador de energía hidroeléctrica, eólica y solar del mundo (IRENA, 2018) y a convertirse en un referente indiscutido a nivel mundial.
¿Innovación disruptiva?
¿Cuáles fueron las razones del cambio en la política medioambiental china? ¿Hubo un proceso de aprendizaje organizacional (Greener, 2002) luego de reevaluar el impacto ambiental de su modelo de desarrollo? ¿El giro fue resultado de un proceso de innovación disruptiva (Christensen, Horn y Johnson, 2008), posibilitado por cambios tecnológicos y culturales que no resultaban previsibles veinte años atrás?
¿Cambiaron las políticas ambientales como resultado de presiones internacionales, de grupos de interés, de gobiernos locales o de organizaciones de la sociedad civil, como postulan las teorías de gobernanza en niveles múltiples (Fullan, 2009)? ¿O es plausible considerar que más que un giro de 180 grados hubo una estrategia de cambio dirigido (Dror, 2017) a lo largo del tiempo para «contaminar primero, controlar después» (Biechele-Speziale, 2018)? Luego de reseñar las distintas explicaciones que han dado los especialistas para este giro en la política ambiental, expondremos nuestras propias impresiones al respecto a partir de un análisis de la matriz energética de China.
Un primer incentivo al cambio seguramente estuvo asociado con el impacto del deterioro ambiental sobre la salud pública. Diversos estudios estiman que actualmente hay 1,6 millones de muertes prematuras como consecuencia de la polución del aire (HEI, 2018).
« China es el mayor generador de energía hidroeléctrica, eólica y solar del mundo »
Deterioro persistente
El deterioro ambiental tiene, a su vez, un alto costo en términos económicos. Sumando los gastos sanitarios, los de saneamiento de recursos acuíferos y los accidentes en minas, cada tonelada de carbón cuesta al Gobierno unos 34 euros, muy por encima de los 65 centavos por tonelada que cobra a las industrias contaminantes. En el mismo sentido, el Banco Mundial estima que el costo de la crisis de agua contaminada es del 2,3% del PBI (China Power, 2018).
Algunos especialistas, como Adnan Amin, director general de la International Renewable Energy Agency, ponen el énfasis no tanto en los costos, sino más bien en las oportunidades económicas que se abren ahora que la tecnología permite generar energías renovables a un costo mucho menor. Para Amin, «la decisión pro energías renovables en la producción de electricidad no es solo ecológica, sino sobre todo una inteligente decisión económica». En este mismo sentido argumenta Claudia Kemfert, para quien «China toma este liderazgo, ya que reconoce las enormes posibilidades del mercado y las ventajas económicas» (Deutsche Welle, 2018).
Giro en la política
Otra explicación interesante sobre el giro en la política medioambiental la ofrece Julian Schorp y tiene que ver con el pleno uso de la capacidad instalada:
La ampliación de las energías renovables resulta para China más sencilla que para Europa, ya que en aquel país el consumo de energía aumenta de manera permanente. Allí se invierte en nuevas capacidades, sin necesidad de sacar de circulación capacidades fósiles o nucleares. En Europa existen, por el contrario, capacidades excedentes y el consumo de energía, según normas de la UE, debe incluso bajar. (Deutsche Welle, 2018)
Gráfico 1. Modelo de política energética
Fuente: csis.
Factores relevantes
Algunos autores, como el profesor de Economía de la Universidad de Beijing, Christopher Balding, creen que existió una combinación de factores:
En primer lugar, la reducción de la contaminación se ha convertido en un tema importante en el país, especialmente entre la creciente clase media. En segundo lugar, China rastrea las oportunidades económicas de la energía limpia y bombea dinero al sector.
[En tercer lugar,]los científicos en China fueron muy
diligentes, el cambio climático no es solo una conspiración occidental para frenar a China. Hay evidencia válida. (CNN, 2017)
A su vez, Balding destaca los beneficios que le ofrece el giro ambiental a China en términos de su posicionamiento internacional. En un artículo titulado «China, el ganador por la retirada de EU del Acuerdo de París», sostiene que «Si fueras Xi Jinping, probablemente no podrías haber escrito un mejor guion para este año, con Trump esencialmente en retirada en estos temas.
Otro interesante punto de vista lo ofrece Sara Ladislaw (2017). La directora del Programa de Energía y Seguridad Nacional del CSIS argumenta que el consumo de distintos tipos de energía de un país responde a tres objetivos: los económicos, los ambientales y los de seguridad y política exterior.
Gráfico 2. Matriz de consumo energético de China, según fuente, 1990-2016
Fuente: IEA (2019).
La especialista sostiene que el petróleo y el gas son recursos más eficientes en términos económicos, mientras que las energías renovables responden mejor a los otros dos objetivos. Por su parte, la energía nuclear ofrece una ecuación intermedia entre los objetivos de eficiencia económica y cuidado del medioambiente, mientras que el carbón ofrece una solución intermedia entre la variable económica y la de seguridad internacional. Siguiendo sus categorías de análisis, podemos suponer que el alto consumo de carbón respondió históricamente a motivaciones económicas y de soberanía energética y que el vuelco hacia las energías renovables responde tanto a una preocupación ambiental como a un interés en la soberanía energética.
La matriz energética
La propuesta de Ladislaw puede verse enriquecida con el análisis de la matriz de consumo energético de China.
El carbón, principal agente de contaminación del aire en China, ha sido históricamente la fuente primaria de generación de energía eléctrica. Alcanzó un pico máximo en 2009, cuando llegó a representar un 70% del consumo total, y se ha reducido actualmente al 59% (Hao y Baxter, 2019). Los biocombustibles, que en la década de 1990 representaban casi el 33% del consumo, fueron reduciéndose hasta representar actualmente el 2%, en parte como consecuencia de políticas de seguridad alimentaria fomentadas por el gobierno chino. Las energías renovables aportaban hacia 1990 unos 128.000 GWh y en 2016 generaron más de un millón y medio de GWh, principalmente gracias a las inversiones millonarias en la presa hidroeléctrica de Tres Gargantas y a la política de subsidios y préstamos para proyectos de energía eólica y solar.
En este mismo período, el consumo de petróleo y gas ha aumentado, aunque a una tasa muy moderada. Si en este período el porcentaje de petróleo subió de 14 hasta 18%, el de gas subió de 1,5% a 6%. Dado que China importa alrededor del 60% de su petróleo y 45%de su gas, es plausible sostener que este incremento leve tiene que ver con preocupaciones de seguridad y soberanía energética (Ladislaw, 2017).
¿Qué conclusiones podemos sacar?
La primera conclusión es que las cifras son muy engañosas cuando nos referimos a China. Por el tamaño de su población y de su economía, este país tiene cifras récord tanto en el consumo de carbón como en la generación de energías renovables. El análisis de la matriz de consumo energético nos permite dimensionar ambos fenómenos en el tiempo: más allá de la retórica, hoy por hoy China es por lejos el principal consumidor de carbón en el mundo.
Un reporte del IEA (2018) proyecta para 2023 una reducción en el consumo de carbón chino de 2,75 a 2,63 millones de toneladas, de modo que la imagen de una China verde resulta aún un poco idealizada. Sin embargo, esta situación podría revertirse en unos años. La rápida tasa de crecimiento de las energías renovables ha llevado a instituciones como IRENA (2018) a proyectar que estas fuentes podrían representar un 30% en la China del año 2030.
Perspectivas
El análisis de la matriz energética revela, a su vez, una estrategia de conversión hacia fuentes de energía más limpias mucho más gradual y premeditada que la que se desprende del discurso y los programas de gobierno chinos, en los que existió un marcado giro retórico desde 2013. Esta gradualidad y coherencia en los cambios parece reflejar un modo de hacer política pública. Si se analiza desde una perspectiva histórica, el giro verde de China no parece reflejar un proceso de aprendizaje organizacional (Greener, 2002) en el que se reevaluaran los impactos ambientales de la política de desarrollo.
Tampoco parece ser consecuencia de un proceso de innovación disruptiva (Christensen, Horn y Johnson, 2008), posibilitado por cambios tecnológicos y culturales. Las teorías de la gobernanza de niveles múltiples (Fullan, 2009), que explican los cambios en función de presiones internacionales, de grupos de interés, de gobiernos locales o de organizaciones de la sociedad civil, no parecen ofrecer tampoco una explicación adecuada. Por el contrario, en el caso analizado vemos un cambio dirigido desde el gobierno, en el que incluso un giro abrupto en la retórica y en los programas de gobierno pueden ser interpretados como parte de estrategias de largo plazo.
Bibliografía
Asia Society Policy Institute (2019). «Environmental Policy Reform–Winter 2019», «The China dashboard. Environmental Policy Reform–Winter 2019».
Banco Mundial.(2018).«Datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial y archivos de datos sobre cuentas nacionales de la OCDE».
Biechele-Speziale, D. (2018). Chinese Environmental Protection Policies and Implementation, tesis de graduación con honores, n.° 738. Bowling Green, EUA: Western Kentucky University.
Cerna, L. (2013). «The Nature of Policy Change and Implementation: A Review of Different Theoretical Approaches», OECD.
China Power (2018). «How is China’s energy footprint changing?», CSIS.
Christensen, C., Horn, M.,y Johnson, C. (2008). Disrupting class: how disruptive innovation will change. McGraw-Hill Education.
CNN (2 de junio de 2017). «China, el ganador por la retirada de UE del Acuerdo de París», Expansión.
Conrad, B. (2012).«China in Copenhagen: Reconciling the “Beijing Climate Revolution” and the “Copenhagen Climate Obstinacy”», The China Quarterly, n.º 210, junio, 435-455.
Cook, I. (2006). «El medio ambiente en China», en Anuario Asia Pacífico. Madrid: Instituto Real Elcano, ISBN 8487072-67-4.
Deutsche Welle (29 de marzo de 2018). «China le quita el liderazgo a Europa en la transición hacia energías renovables». Semana Sostenible.
Otras fuentes
Dror, Y. (2017). Public policy making reexamined. Nueva York: Routledge.
Fullan, M. (2009). «Large-scale reform comes of age», Journal of Educational Change, vol. 10, 101-113.
Greener, I. (2002). «Understanding NHS reform: the policy-transfer, social learning and path-dependency perspectives», Governance, vol. 15, n.º 2, 161-183.
Hao, F., y Baxter, T. (2019). «China’s coal consumption on the rise», China Dialogue.
HEI. (2018). «State of Global Air», Health Effects Institute, Boston, ISSN 2578 6881.
IEA. (2018). «Coal 2018: Analysis and forecasts to 2023», International Energy Agency, ISBN 978-92-64-30680-6.
IEA. (2019). «Total Primary Energy Supply by country».
IRENA. (2018). «Transformación energética mundial: hoja de ruta hasta 2050», Agencia Internacional de Energías Renovables, Abu Dhabi, ISBN 978-929260-059-4.
Ladislaw, S. (2017). «Geopolitics Today: A Partnership with CSIS».
