La instalación de más de 1500 MW de potencia eólica en menos de diez años, en un pequeño país como Uruguay, en que la capacidad instalada total para la generación eléctrica se ubica en los 4500 MW, constituye un fenómeno extraordinario.
Generación de energía eléctrica por fuente (participación porcentual)
Fuente: Uruguay, MIEM, DNE. Balance energético nacional.
Ante el desafío global de implementar acciones para la descarbonización de las matrices energéticas, el caso de Uruguay cuestiona las afirmaciones de algunos analistas que estiman en décadas las transiciones.
Pero, además, este fenómeno ha dado por resultado la aparición de una actividad productiva nueva y la creación de un mercado inexistente hasta entonces, como resultado de una política pública desplegada para la provisión de un bien público estratégico como la electricidad, y —desde esa perspectiva— ofrece una extraordinaria oportunidad para revisitar el rol del estado y extraer lecciones para el diseño y la implementación de políticas públicas para el desarrollo.
En 2008 la fuente eólica solo sumaba 14,6 MW, un 0,6% de la capacidad de generación instalada en el país. En 2017 se encontraban en operación 1510 MW, que representaban un tercio del total. La expansión ha estado particularmente concentrada entre los años 2014 y 2017. Este avance en la instalación de potencia eólica se ha reflejado en una creciente y relevante participación de esta fuente en la generación, que pasó de 1% a 33% en el último quinquenio, según cifras del Balance energético preliminar 2018 de la Dirección Nacional de Energía.
La aventura eólica uruguaya
Esta acelerada y profunda reconfiguración del sistema eléctrico en Uruguay ha dado lugar a un cambio notable; el país pasó de una situación de déficit estructural de energía firme y vulnerabilidad en el abastecimiento de la demanda, en los primeros años de este siglo, a la posibilidad de exportar excedentes de energía eléctrica. De hecho, entre 2013 y 2018 se ha convertido en un exportador neto de electricidad, una situación que contrasta con lo ocurrido en los anteriores 25 años (IEEFA, 2018, p. 39).
En términos comparativos, la penetración de la energía eólica en Uruguay se ha dado con una vertiginosidad que lo ubica, según fuentes internacionales, entre los países con mayor participación de energía eólica en la generación eléctrica en el mundo. Según el Institute for Energy Economics and Financial Analysis (noviembre de 2018), Uruguay se está acercando a la cuota de mercado de Dinamarca, líder mundial. Durante 2017, en siete de los primeros ocho meses del año, la generación eólica y solar en Uruguay superó el 40% de la generación total. Dinamarca alcanzó ese valor en seis de esos meses (Wynn, 14 de noviembre de 2018).
También el Departamento de Energía de Estados Unidos en su informe anual 2017 Wind Technologies Market Report posicionó a Uruguay como el segundo país a nivel mundial con mayor participación de energía eólica y el único país no europeo entre los diez primeros lugares del ranking (Pereyra, 17 de octubre de 2018).
Un Estado que crea mercado
Una gran novedad en esta aventura ha sido el papel jugado por la inversión privada. El acelerado crecimiento de la energía eólica en Uruguay —en menos de una década— no puede explicarse sin la sinergia que la política energética generó entre el sector público y el sector privado. El contraste de este fenómeno es notable con respecto a la historia del sector eléctrico en Uruguay, dado que una fuerte impronta estatista caracterizó al sector a lo largo de todo el siglo XX. En este la empresa pública de electricidad Administración de las Usinas Eléctricas del Estado (UTE), tuvo el monopolio del servicio público de suministro eléctrico.
A fines de 2016, dos tercios de los parques eólicos en operación eran de propiedad de inversionistas privados y, del tercio restante —desarrollados por UTE—, solo 7 puntos porcentuales correspondían a inversión pública tradicional (Esponda y Molinari, ¿2016?).
Articulado por la política energética, el desarrollo eólico uruguayo contó con dos instrumentos clave que favorecieron la instalación de inversiones privadas: por un lado, los contratos a largo plazo con ute, y por otro lado, las exoneraciones impositivas en el marco de la Ley de Promoción de Inversiones. Es importante señalar que el 92% de la capacidad eólica instalada por inversores privados se concretó a través de contratos de venta de energía a largo plazo con ute, mediante un modelo de power purchase agreement (PPA).
La cuestión de la eficiencia
Cabe interpretar pues que el desarrollo de la energía eólica privada no se instaló en el marco del juego del libre mercado, sino en las condiciones especiales que brindó un régimen monopsónico, donde el gran actor estatal (UTE) pactó la compra de la energía generada mediante contratos por veinte años. Entre los estímulos para atraer la inversión privada, en dichos contratos se estableció un precio mayor de compra por la entrada anticipada en servicio, así como la garantía de colocación de la totalidad de la energía generada —incluso de aquella que podría generarse pero el sistema no pudiera absorber—. De esta forma, la empresa pública asumió el riesgo de demanda del negocio y facilitó así la obtención de financiamiento para los agentes privados.
En una época en que toda acción del Estado despierta sospecha de ineficiencia, el diseño, la implementación y los resultados de la política energética en Uruguay ofrecen un campo de análisis bien interesante. En una década se asistió a la aparición de una actividad productiva nueva en el país y a la creación de un mercado a partir de una política pública. Desde este punto de vista, el análisis de la revolución eólica en Uruguay constituye una extraordinaria oportunidad de aprendizaje.
« El desarrollo de la energía eólica privada no se instaló en el marco del juego del libre mercado, sino en las condiciones especiales que brindó un régimen monopsónico, donde el gran actor estatal (UTE) pactó la compra de la energía generada »
Innovación y desarrollo
El fuerte liderazgo del Estado estimuló, motivó y orientó a los agentes privados a coproducir una innovación tecnoproductiva que transformó la matriz eléctrica del país y contribuyó a la provisión de un bien público estratégico para el desarrollo económico y el bienestar social. Todo ello en el contexto de un mercado monopsónico en el que la empresa estatal ute ha jugado un rol fundamental, tanto en lo simbólico (garantía estatal del único comprador) como en el campo real del mercado eléctrico, pudiendo caracterizarse el negocio eólico como un fenómeno de compra pública en gran escala.
La revolución eólica ha inducido —además— el desarrollo de capacidades productivas que se manifiestan en ganancias de productividad en el abastecimiento de energía eléctrica y ha contribuido al relajamiento de la restricción externa, al abatir de manera significativa la cantidad de divisas necesarias para la importación de combustible para generación.
Pero, también, el fenómeno ha creado capacidades locales a través de la internalización de nuevos conocimientos que permiten la apropiación y el desarrollo endógeno de la tecnología incorporada. En ese sentido, cabe destacar los relevantes descubrimientos asociados al manejo complementario y sinérgico de la energía hidráulica y la eólica en la matriz eléctrica. Según expertos, debido a ello, hoy es posible afirmar que —con base en estudios técnicos solo posibles a partir de la experiencia de la inserción eólica en el país— la potencia firme de los parques eólicos «no debe considerarse cero», debido a la gestión del almacenamiento de agua en las centrales hidráulicas en lapsos de buena cantidad de generación eólica.
Capacidad empresariales
Complementariamente a las innovaciones tecnológicas se han creado capacidades empresariales que, en un país en que históricamente la aversión al riesgo ha sido un factor importante de los bajos niveles de inversión, constituye una muy buena noticia. Como reflejo de esta nueva impronta innovadora en el sector puede observarse en algunas empresas— una preocupación por instalarse en otros países de la región y, de hecho, se ha incursionado exitosamente en la exportación de servicios vinculados al desarrollo eólico.
La dinámica innovadora no se reduce al campo tecnológico y empresarial; en el proceso de implementación de la política energética se gestaron espacios de aprendizaje que han dado por resultado la creación de conocimiento y experticia en materia de gobernanza del sector. No solo se logró desplegar un conjunto articulado de reglas de juego para generar certezas y canales de información que constituyeron un escenario adecuado para la inversión, sino que las acciones cobraron sentido estratégico a partir del liderazgo del Estado, a través del Poder Ejecutivo
(Dirección Nacional de Energía del MIEM) y la empresa pública UTE. Esto constituye un activo que la sociedad uruguaya y los tomadores de decisión deberían aprovechar en el futuro.
Al rescate del Estado
Conceptualmente, la política energética, responsable de los logros en materia de diversificación de la matriz eléctrica con la incorporación de la energía eólica al mix de fuentes de generación, trasciende la mera intervención estatal para subsanar fallas de mercado y el diseño de instrumentos de promoción para que la iniciativa privada actúe en función de sus fines y cometidos.
El Estado, desde diversas esferas, ha actuado proactivamente eligiendo una dirección y definiendo ciertos caminos para alcanzar objetivos y metas en términos de transformación tecnoproductiva. En tal sentido —como señala Mazzucato—, la política ha sido «transformadora, catalítica, y capaz de crear y moldear mercados, en vez de únicamente corregirlos…
En cualquier caso estamos ante un fenómeno inédito en el país en materia de política de Estado y, aunque el sector es sumamente particular, esta experiencia debería permitir extraer algunas lecciones para la concepción y el diseño de políticas de desarrollo productivo en un país que las requiere, tanto para transformar su matriz productiva en un escenario como el que impone la revolución tecnológica en curso como para encarar los desafíos de la sostenibilidad socioambiental.
Referencias bibliográficas
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Pereyra, N. (17 de octubre de 2018). «Uruguay: 2.° en el mundo en generación eólica», El País.
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