El ascenso de China como un socio prominente de tratados de libre comercio (TLC) ha provocado inquietud por la asimetría comercial. Aun así, las oportunidades de desarrollo son un interés central de los gobiernos de América Latina. En comparación con las iniciativas de otros actores centrales, la trayectoria de China en materia de TLC se alinea con el deseo de los países latinoamericanos de encontrar estímulos económicos rápidos.
A lo largo de las últimas décadas, China ha ascendido rápidamente al estatus de un socio comercial prominente para América Latina, y ha reconfigurado de manera fundamental la dinámica económica de la región. En 2000, las exportaciones latinoamericanas a China constituían una mera fracción: menos de 2 %. Sin embargo, en los ocho años siguientes, el comercio entre China y América Latina experimentaría un crecimiento notable, con una tasa promedio anual de 31 %, que en 2010 alcanzó un valor sustancial de 180.000 millones de dólares. Para 2022, el volumen de este comercio llegó a un récord histórico de 482.600 millones de dólares. Algunos economistas calculan que este número podría dispararse más allá de los 700.000 millones de dólares para 2035 (Stevenson-Yang y Tugendhat, 2022).
El ascenso de China en cuanto fuerza motriz económica alimentó su apetito por los recursos naturales, los productos agrícolas y los bienes manufacturados. Las naciones latinoamericanas, dotadas con abundantes mercancías y recursos, encontraron un mercado lucrativo en la creciente demanda china. Esta sinergia condujo al establecimiento de amplias relaciones comerciales. Países como Brasil, Chile, Perú y Argentina se convirtieron en destacados exportadores de minerales, granos de soja, petróleo y otras materias primas a China. Al mismo tiempo, los fabricantes chinos inundaron los mercados latinoamericanos con bienes de consumo asequibles, electrónica y maquinaria.
Como resultado, los desequilibrios comerciales entre China y América Latina se han convertido en un aspecto señalado de su relación económica. Esta asimetría comercial ha despertado preocupaciones sobre la capacidad de las economías latinoamericanas para sostenerse, ya que la dependencia de exportaciones de materias primas puede dejarlas vulnerables a la fluctuación de precios. El influjo de productos con valor agregado procedentes de China, que a menudo tienen precios competitivos, también plantea desafíos para las industrias locales y complica el crecimiento de la manufactura doméstica.
A su vez, las actividades de China en la región no dejan de ofrecer oportunidades económicas. Las inversiones en proyectos de infraestructura, energía y telecomunicaciones se han vuelto instrumentales para apuntalar las aspiraciones de desarrollo en la región. Varios países latinoamericanos están en busca del financiamiento, los préstamos y las inversiones de China, así como del acceso preferencial de sus exportaciones al país asiático.
Gracias a estos vínculos dinámicos, que sin duda han generado beneficios económicos, China se muestra ahora como un socio convincente con el que participar en negociaciones de acuerdos comerciales. El entusiasmo por dichos acuerdos deja notar un eje estratégico que busca sacar provecho del creciente apetito chino por las materias primas y los productos. A principios de 2023, con gran celeridad, China selló un acuerdo con Ecuador después de solo diez meses de negociaciones, y ahora ya ha entrado en conversaciones con Uruguay, lo cual ilustra su enérgica disposición a consolidar sus lazos con América Latina. Este interés en cerrar acuerdos no es exclusivo de China, pero coincide con un incremento aparente en la demanda general de acuerdos comerciales en la región bajo el liderazgo de los gobiernos latinoamericanos actuales. Por ejemplo, Uruguay, Costa Rica y Ecuador han solicitado formalmente unirse al Acuerdo Amplio y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés). Más aún: pese a las dificultades de larga data, las negociaciones para un acuerdo UE-Mercosur han tenido un impulso renovado y ahora parece más probable que concluyan.
Los TLC de China como instrumento clave de su política exterior económica
Para los Estados del mundo, los tratados de libre comercio (TLC) siguen siendo un instrumento clave que permite enmarcar y configurar los vínculos económicos con sus socios. Con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en crisis —debido al estancamiento de las negociaciones multilaterales, las críticas a su activismo judicial y su reglamentación de facto—, China, como la gran mayoría de los países, utiliza los TLC para promover el comercio y la regulación comercial. En contraste con otros instrumentos chinos de política exterior económica, como la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés) o la más reciente Iniciativa de Desarrollo Global (GDI, por sus siglas en inglés), los TLC constituyen acuerdos vinculantes más formales que se negocian y se ajustan a medida de las relaciones económicas bilaterales. En consecuencia, los acuerdos comerciales chinos pueden variar significativamente en amplitud y profundidad dependiendo de quién sea el socio.
El alcance de los TLC chinos se caracteriza por privilegiar ante todo el comercio de bienes, al tiempo que muestran una cobertura limitada en lo que a la liberalización y regulación en el dominio de las inversiones y los servicios se refiere. Estos acuerdos se concentran primordialmente en reducir tarifas y facilitar el intercambio de mercancías entre China y sus socios comerciales. En contraste con acuerdos de la UE, EUA o Japón, los TLC chinos no tienen una cobertura sustancial, ni incluyen provisiones acerca de licitaciones o competencia, y tampoco de regulación laboral o ambiental.
La evolución de la presencia de China en América Latina
El predominio de China en la región se ha visto notablemente amplificado por la promoción estratégica del país asiático en años recientes. Mediante una ofensiva cautivadora, Pekín ha encumbrado su intervención diplomática, tal como lo ejemplifican iniciativas como el Foro CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños)-China. Este esfuerzo no solo ha fortalecido las relaciones, sino que ha fomentado la colaboración y las inversiones en diversas industrias. Además, China ha ampliado su atención hacia América Latina en el contexto de la BRI, lo cual resalta la evolución de sus prioridades y su involucramiento en la región. Con 21 países latinoamericanos que ya participan en la BRI y la firma de Argentina en un memorándum de entendimiento sobre la cooperación en la Iniciativa de la Franja y la Ruta, China continúa sus incursiones en la región.
El panorama de los TLC entre China y los países latinoamericanos ha experimentado un desarrollo significativo en años recientes. Chile fue el primer país de América Latina en firmar un acuerdo comercial con China. Este TLC fue firmado en 2005 y entró en vigor en octubre de 2006. Desde entonces, China ha cerrado acuerdos con Perú en 2009 y con Costa Rica en 2010. Tras el reciente sello del acuerdo con Ecuador, China ha seguido adelante con sus actuales conversaciones bilaterales con Uruguay. Hay quien considera las negociaciones con este país como un obstáculo potencial no solo para un minitratado bilateral entre China y el Mercosur —que incluye cuatro países: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay—, sino también como un factor que podría exacerbar la fragmentación en la región. Este nuevo impuso de inicio y cierre de tratados entre los países latinoamericanos y China señala el compromiso del gobierno asiático de crear un entorno estable para los negocios.
Según datos publicados por la Administración General de Aduanas de la República Popular China, el valor total estimado del comercio entre China y la región LAC (América Latina y el Caribe) alcanzó los 482,600 millones de dólares en 2022. Ese mismo año, las importaciones de China desde la región LAC ascendieron a 231,100 millones de dólares, siendo los minerales (32 %), las oleaginosas (18 %) y los combustibles minerales y el petróleo (12 %) las principales importaciones. Por otra parte, las exportaciones de China a la región LAC sumaron 251,500 millones de dólares, e incluyeron productos clave como maquinaria y equipo eléctricos (23 %), dispositivos mecánicos y de maquinaria (14 %) y vehículos automotores y autopartes (8 %).
Cabe destacar que China es hoy por hoy el mayor socio comercial de Brasil, Chile, Perú y Uruguay, y que en numerosos países de la región tiene el segundo puesto como socio comercial. Es cierto que la desaceleración del crecimiento económico chino prevista para un futuro cercano podría conducir a una reducción en la demanda de exportaciones de América Latina y el Caribe y a una disminución del flujo de capital chino a la región. Sin embargo, la participación económica sostenida de China es aún significativa.
La relación económica entre China y América Latina constituye una compleja interacción de oportunidades y desafíos. Los países latinoamericanos se benefician de la ampliación de los mercados para sus materias primas, lo que impulsa su desarrollo económico. Al mismo tiempo, enfrentan la competencia de los productos chinos, que puede crear presión sobre las industrias locales. China, por su parte, se asegura recursos cruciales para su rápida industrialización, al tiempo que desata la posibilidad de exacerbar los desequilibrios comerciales. Asimismo, conforme crece la inversión, surgen preocupaciones acerca de la sostenibilidad de la deuda y el impacto ambiental. El financiamiento chino en la región trae sus condiciones y requiere que los países prestatarios paguen parte de sus deudas con petróleo, que adquieran equipo chino y que proporcionen a las compañías chinas acceso a los mercados de la energía y las telecomunicaciones.
Los países latinoamericanos se benefician de la ampliación de los mercados para sus materias primas
Un informe presentado ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la onu incluyó 14 casos de nueve países latinoamericanos y señaló algunos ejemplos de peligro ambiental o violaciones a los derechos humanos (Radwin, 2023). Esta compleja red de efectos económicos requiere decisiones políticas matizadas que permitan maximizar las ganancias y sortear los obstáculos potenciales conforme China y América Latina se abran paso en la evolución de su relación económica.
Competencia geoeconómica en América Latina
La influencia cada vez mayor de China en la región latinoamericana plantea un desafío multifacético para actores como EUA y la UE, pues afecta sus intereses tanto comerciales como geopolíticos. El firme involucramiento de China a través del comercio, las inversiones y los proyectos de infraestructura coloca al país asiático en rivalidad directa con EUA y la UE por el acceso a los recursos y la presencia en el mercado. Más aún, la capacidad de China para ofrecer un vasto mercado de exportación alternativo y financiación sustancial le ha permitido asegurar para sí contratos de infraestructura y presentarse como un socio convincente ante los países latinoamericanos.
A su vez, los países de América Latina pueden capitalizar esta competencia como una oportunidad para mejorar su posición económica. Al diversificar sus exportaciones, promover las industrias de valor agregado y participar en negociaciones equilibradas de acuerdos comerciales con otros actores globales importantes, aquellos socios pueden proporcionar una vía para contrarrestar la influencia dominante de China y atender los desequilibrios comerciales de manera más efectiva. Para ello, los países de la región han puesto la mirada en tratados como el Acuerdo UE-Mercosur, la Alianza para la Prosperidad Económica en las Américas (APEP, por sus siglas en inglés) y el Acuerdo Amplio y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP). No obstante, estas iniciativas difieren significativamente en términos de alcance, profundidad, plataforma y en las circunstancias bajo las cuales están siendo negociadas. Si comparamos el Acuerdo UE-Mercosur con el CPTPP y la APEP, se vuelve evidente que estas iniciativas de comercio muestran características distintivas, cada una con su propio conjunto de desafíos y beneficios potenciales para configurar el paisaje económico en sus respectivas regiones.
El impulso a los tratados comerciales: comparación entre el Acuerdo UE-Mercosur, el CPTPP y la APEP
Las negociaciones UE-Mercosur, que han abarcado casi dos décadas, siguen lidiando con temas cruciales. Los debates más sobresalientes giran en torno a las demandas de la UE para expandir el mercado del Mercosur a los bienes industrializados —protegidos, en parte, por altas tasas de importación— y la apertura de las contrataciones públicas a las compañías europeas. El Mercosur, a su vez, exige un mejor acceso de sus exportaciones agrícolas competitivas al mercado agrícola europeo, que goza de gran protección. Ambas partes alcanzaron un acuerdo de principios en 2019. Pero tal acuerdo preliminar ha sido reevaluado desde entonces. A partir de las elecciones del Parlamento europeo en 2019 y el giro hacia el Pacto Verde Europeo, el acuerdo ha enfrentado fuertes críticas del lobby agrícola europeo, los partidos verdes y los ambientalistas (Nolte, 2023). Una amplia coalición de 450 organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales de Europa y América del Sur, conocida como Stop EU-Mercosur, se ha organizado en contra del acuerdo. Aun así, las negociaciones se han reanudado y queda por ver si el acuerdo se implementa.
La APEP es la iniciativa económica de EUA dirigida hacia América Latina. Tras retirarse EUA del Acuerdo Transpacífico bajo el gobierno de Trump, y en una época de fuerte oposición doméstica a los acuerdos comerciales, la APEP se plantea como la solución estadounidense para fomentar eficazmente el involucramiento en la región latinoamericana y contrarrestar la influencia china, pero sin invertir un capital político sustancial ni depender del Congreso de EUA para ratificar el tratado. Así, la APEP permite sortear un proceso legislativo y no resultará en un acuerdo vinculante, al menos en el futuro cercano. Prácticamente no incluirá instrumentos concretos, ya que carece de cualquier proceso para solucionar controversias o de un mecanismo para la interpretación del tratado. Con tales limitaciones, la APEP difícilmente irá más allá de las obligaciones internacionales ya existentes, como las que plantea la OMC o la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Por ende, la APEP sirve primordialmente como un mecanismo de transparencia, intercambio de información y coordinación.
En contraste, el CPTPP, que cuenta con once miembros en la región Asia-Pacífico, entre ellos Nueva Zelandia, Australia, Brunéi, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Perú, Singapur y Vietnam, destaca como un acuerdo caracterizado por tener un alcance integral y hacer énfasis en los estándares de alto nivel. El pacto ya incluye a tres miembros latinoamericanos. Diseñado para ser a la vez dinámico y progresivo, el CPTPP permite ajustes que respondan a las circunstancias cambiantes y se mantiene abierto a candidatos potenciales, además de ofrecer una opción de reincorporación en el futuro para EUA. La membresía en el CPTPP es tan atractiva que se ha granjeado el interés de una gama diversa de contendientes como Corea del Sur, China, Taiwán, Ecuador, Costa Rica, Uruguay y Ucrania. El cierre de las negociaciones con Reino Unido en julio de 2023 señala un hito importante, pues indica el caso de adhesión inaugural y establece un precedente digno de atención para los futuros candidatos, con consecuencias para las aspiraciones chinas. Si bien varios candidatos latinoamericanos han presentado su solicitud, lo más probable es que las negociaciones y el ingreso al acuerdo lleven un largo tiempo.
En resumen: las prolongadas negociaciones del Acuerdo UE-Mercosur enfrentan nuevos desafíos; la APEP se concentra en la participación, pero carece de acuerdos vinculantes; y el CPTPP, con su dinamismo, con el interés global y con la mirada puesta en el papel que desempeña China, va ganando terreno. Aun cuando todas las iniciativas —siempre y cuando se implementen— podrían contribuir a la diversificación de las relaciones comerciales y de inversión de los miembros latinoamericanos de cara a China, su lento avance muestra que el país asiático es mucho más eficaz y rápido para concluir tratados de este tipo. Dado que la UE y EUA enfrentan restricciones domésticas para finalizar sus iniciativas en América Latina, y que el proceso de solicitud para el CPTPP muy probablemente tome años, la oferta china resulta mucho más tangible en comparación, lo cual convierte al país asiático en un socio más atractivo con el que concluir un acuerdo en el corto o mediano plazo.
La oferta china resulta mucho más tangible en comparación, lo cual convierte al país asiático en un socio más atractivo con el que concluir un acuerdo en el corto o mediano plazo.
Reevaluación del involucramiento de China en América Latina: fortalezas y limitaciones
Con fortalezas formidables como sus relaciones comerciales robustas, sus inversiones estratégicas y sus ambiciosos proyectos de infraestructura, China se ha posicionado como una fuerza impulsora detrás del desarrollo y el crecimiento económico en varios países latinoamericanos. No obstante, este ascenso no carece de limitaciones, entre ellas la preocupación por los desequilibrios comerciales, el riesgo de dependencia y los potenciales problemas ambientales y laborales.
El predominio chino en infraestructura y financiamiento
Las compañías chinas han mejorado notablemente su competitividad en América Latina, particularmente en lo que toca al desarrollo de infraestructura, la construcción de presas y la instalación de redes eléctricas. Dichas compañías se han ganado el reconocimiento por su capacidad para ejecutar proyectos de gran escala de manera eficaz, llevando infraestructura moderna y soluciones energéticas a la región. Sus actividades abarcan desde la construcción de refinerías y de instalaciones de procesamiento para diversos recursos como carbón, cobre, gas, petróleo, uranio y litio, hasta la participación sustancial de entidades estatales chinas en más de 50 iniciativas de desarrollo energético en 15 países latinoamericanos. Además, la participación china engloba también la expansión de puertos, aeropuertos, autopistas y vías férreas.
A ello se suma que los bancos chinos se han convertido en proveedores esenciales de fuentes de financiamiento alternativas, y han inyectado un impulso renovado a proyectos que de otra forma habrían enfrentado restricciones financieras. El enfoque que da China a los préstamos y la financiación ha introducido una alternativa atrayente, que a menudo ofrece términos más flexibles y procesos de toma de decisiones expeditos en comparación con las instituciones financieras tradicionales de los bancos multilaterales o los bancos de los países de la OCDE. Durante las últimas dos décadas, los bancos de fomento y desarrollo del Estado chino, específicamente el Banco para el Desarrollo de China y el Banco de Exportaciones e Importaciones de China, han entregado múltiples préstamos a la región LAC. Tal como informa Diálogo Interamericano, entre 2005 y 2022, los países de la región LAC acumularon un endeudamiento combinado de 136.500 millones de dólares (Inter-American Dialogue, 2023). Estos fondos se asignaron primordialmente al sector energético (66 %) y a iniciativas de infraestructura (19 %).
Esta combinación estratégica de pericia técnica, ejecución confiable y financiamiento innovador ha impulsado a las compañías y los bancos chinos a la vanguardia de los trabajos de infraestructura y energía en América Latina, fomentando así el desarrollo y reconfigurando el paisaje económico de la región.
Las limitaciones de China en América Latina: sostenibilidad ambiental, servicios e inversiones
Conforme crece la influencia china, las naciones latinoamericanas tienen la tarea de alcanzar un delicado equilibrio entre cosechar las recompensas de esta asociación comercial y salvaguardar sus intereses a largo plazo. Para ello, resulta esencial evaluar las limitaciones y las fallas de China en la región.
La presencia china en América Latina todavía es relativamente menor en algunas esferas. En el área de servicios mercantiles, China es aún un socio subordinado, apenas cuantificable. En cambio, la UE mantiene una posición mucho más sustancial en cuanto socio comercial en dicha materia: las exportaciones de servicios al Mercosur sumaron 17.200 millones de euros y las importaciones de esa misma zona alcanzaron los 7.700 millones de euros en 2020. Este intercambio produjo un excedente de servicios mercantiles de 9.500 millones de euros.
Es cierto que China se ha posicionado recientemente como un inversor en la región, pero la UE todavía es un inversionista primordial en América Latina. Tan sólo en la región del Mercosur, la cartera acumulada de inversiones de la UE ha subido de 130.000 millones de euros en 2000 a 330.000 millones de euros en 2020. Entre 2005 y 2022, las entidades chinas dirigieron inversiones por un total de 148.900 millones de dólares a los países de América Latina y el Caribe. Cabe señalar que Brasil destacó al recibir 66.000 millones de dólares (44 % de la inversión), seguido por Perú, con 25.500 millones de dólares (17 %). La mayor parte de estas inversiones, unos 62.000 millones de dólares, se asignaron a proyectos energéticos, mientras que los metales y la minería se granjearon una porción significativa de 21.000 millones de dólares. Además, la base de datos indica que los proyectos de construcción realizados por la República Popular de China en la región LAC durante ese mismo periodo alcanzaron un valor de 68.600 millones de dólares. Esta asignación benefició predominantemente al sector energético (50 %) y al sector de transportes (30 %). Si consideramos la orientación a la inversión en recursos y energía y la escasa inversión en manufactura, las actividades de China en la región brindan una limitada producción de valor agregado y contribuyen poco a la economía local.
Si bien los préstamos chinos han surgido como una importante fuente alternativa a los países de la OCDE, la otra cara de dichos préstamos es que difieren tradicionalmente de las condiciones normativas y las salvaguardias ambientales que comúnmente se asocian con las principales instituciones financieras internacionales. En cambio, a menudo presentan una mezcla de términos preferenciales y comerciales, que frecuentemente vienen acompañados de estrictas cláusulas de confidencialidad. En años recientes, los préstamos de China en la región LAC han disminuido, un fenómeno que se atribuye a factores como la menor demanda de financiación china, los cambios en la gestión de las reservas de divisas extranjeras (fuente de financiación de préstamos) en Pekín, y la aversión al riesgo entre los prestamistas chinos.
La otra cara de los préstamos chinos es que difieren tradicionalmente de las condiciones normativas y las salvaguardias ambientales que comúnmente se asocian con las principales instituciones financieras internacionales.
Aprovechar las oportunidades y hacer equilibrismo: la ventana de oportunidad estratégica de China en América Latina
El panorama actual le brinda a China una ventana de oportunidad estratégica para forjar acuerdos con las naciones latinoamericanas. El creciente interés de esta región por cooperar con China, su inclinación hacia la liberalización y los TLC, así como la alineación entre los intereses comerciales chinos y las aspiraciones desarrollistas latinoamericanas, aceleran este proceso. Todos estos factores hacen de China un socio atractivo, especialmente en contraste con las complejidades potenciales de otras iniciativas.
En el contexto más amplio, las perspectivas de resultados tangibles en iniciativas como la APEP son inciertas; el Acuerdo UE-Mercosur avanza a paso lento; y la adhesión al CPTPP podría requerir largo tiempo. A la luz de estos desafíos, los países latinoamericanos podrían considerar que concluir acuerdos con China es más fácil y rápido, dadas las condiciones favorables de una negociación expedita y la remoción de barreras para acceder al vasto mercado chino.
No obstante, resulta esencial reconocer los desequilibrios potenciales que podrían surgir de los acuerdos chinos, típicamente centrados en el comercio. Dado que dichos acuerdos enfatizan primordialmente el comercio de bienes, existe el riesgo de exacerbar las asimetrías ya existentes, en lugar de diversificar los lazos económicos de la región de manera más uniforme. Al tiempo que China continúa consolidando su papel en el paisaje económico latinoamericano, es primordial que ambas partes busquen mecanismos para atender y mitigar los desequilibrios comerciales.
Referencias
Inter-American Dialogue. (2023). China-Latin America Finance Databases.
Nolte, D. (2023, febrero 3). A Last Chance at an eu-Mercosur Agreement. DGAP.
Stevenson-Yang, L., y Tugendhat, H. (2022, agosto 8). China’s Engagement in Latin America: Views from the Region. USIP.
Radwin, M. (2023, febrero 28). Chinese investment continues to hurt Latin American ecosystems, report says. Mongabay.
