De la cuota a la paridad: lecciones de América Latina

En los años 1990, América Latina lideró en el mundo la adopción de leyes de cuotas de género. Hoy avanza en la transición hacia la paridad. ¿Qué impacto han tenido estas medidas en la representación política de las mujeres?

Tras la innovadora Ley de Cupo aprobada en 1991 en Argentina, y con el impulso de las recomendaciones emanadas de la IV Conferencia Mundial de la Mujer de Naciones Unidas (Beijing, 1995),

Aunque tanto las leyes de cuotas como las de paridad apuntan a alcanzar la igualdad de género en la representación política, y ambas se aplican en la conformación de las listas electorales, conceptualmente y en la práctica son diferentes (Aguirrezabal Quijera, 2021). En este artículo se revisa el proceso de adopción de leyes primero de cuotas y luego de paridad, en América Latina, y se reflexiona sobre las diferencias entre estos dos tipos de medidas, y se evalúa su efectividad para aumentar las tasas de representación política de las mujeres en la región.

Las leyes de cuotas

La cuota de género se basa en el concepto de acción afirmativa, tal como está definido y validado en la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW, 1979). Es una medida temporaria, que busca corregir las desventajas y discriminaciones que histórica y actualmente sufren las mujeres en un sistema político diseñado por y para hombres. Funciona asegurando que un porcentaje mínimo de las candidaturas en las listas electorales partidarias sean ocupadas por mujeres. Su naturaleza temporaria está dada por el hecho de que «estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato» (CEDAW, art. 4.º, inc. 1.º). Es decir, según fue aclarado por el Comité de la CEDAW en 2004, en su recomendación general n.º 25, la temporalidad de las cuotas no refiere a la delimitación de un plazo de finalización fijado a priori, sino que dejan de ser relevantes cuando la desigualdad que se intenta corregir desaparece.

La cuota de género es una medida temporaria, que busca corregir las desventajas y discriminaciones que histórica y actualmente sufren las mujeres en un sistema político diseñado por y para hombres.

En suma, la cuota busca efectivizar la igualdad política entre mujeres y hombres, generando igualdad de condiciones en el punto de partida de la competencia electoral, más allá de la igualdad de oportunidades prometida por la universalización de los derechos políticos a elegir y ser elegido/a.

Efectividad de la cuota

Los estudios comparados sobre la aplicación de la cuota señalan la importancia de que las leyes incluyan ciertas condiciones para asegurar su efectividad (Archenti y Tula, 2008; Franceschet, Krook y Piscopo, 2012). Por un lado, es necesario un mandato de posición, que estipula cómo se ha de aplicar el porcentaje de la cuota. En este sentido, es fundamental que la cuota se aplique a lo largo de las nóminas de candidaturas (tanto titulares como suplentes), en vez de aplicarse globalmente a la lista, ya que esto último permitiría ubicar a todas las candidatas en los últimos lugares, que generalmente no son exitosos. Por otro lado, también es importante que existan sanciones por incumplimiento, para que los partidos políticos asuman el compromiso real de aplicar las medidas, y estas no queden en la letra muerta.

Aun cuidando estos aspectos, los estudios que evalúan el impacto de la adopción de estas leyes en los países de América Latina han mostrado que la efectividad de las cuotas está mediada, además, por las propias características del sistema electoral y el sistema de partidos (Archenti y Tula, 2008, 2014; Franceschet, Krook y Piscopo, 2012). En este sentido, los rasgos más relevantes son:

• La magnitud de distrito, o cuántas bancas están en disputa en cada distrito electoral.
• El sistema de elección; por ejemplo, si las bancas se ganan por votación mayoritaria o se distribuyen según un criterio de representación proporcional.
• En el caso de los distritos plurinominales, donde se disputa más de una banca, el tipo de lista usado; es decir, si la lista de candidaturas es cerrada y bloqueada o abierta, lo que define si el/la votante puede o no borrar o cambiar el orden de las candidaturas.
• El grado de competencia legislativa, o cuántos partidos o sectores con chances de ganar bancas compiten en la elección.

Al respecto, los estudios comparados muestran que las leyes de cuotas tienden a ser más efectivas en sistemas electorales con distritos plurinominales grandes, donde los escaños se asignan según un criterio de representación proporcional y la competencia legislativa es baja, es decir, las bancas se reparten entre un número limitado de partidos o sectores.

Hecha la ley, hecha la trampa

No obstante, aun cuando estas condiciones se cumplan, la experiencia latinoamericana con las cuotas ha mostrado que lo que fue pensado como un piso mínimo para el acceso de las mujeres, en muchos casos, se convirtió en un techo de cristal. Numerosos estudios revelaron cómo la continuada resistencia de las dirigencias masculinas partidarias a compartir el poder llevó al desarrollo de una serie de prácticas informales y estrategias deliberadas que les permitían saltar las obligaciones de las leyes de cuotas aprobadas. Estas prácticas incluían:

• La aplicación minimalista de la cuota (lo que implica incluir la mínima cantidad de candidatas y ubicarlas en los lugares más bajos posibles según la ley).
• El desacato directo, aprovechándose de órganos de contralor electoral débiles.
• El uso de candidatas florero, en muchos casos, sin carreras ni experiencia política previa, que no disputarían el liderazgo masculino, como las llamadas mujeres de en Argentina (Marx, Borner & Caminotti, 2007).
• Pactos de complicidad con candidatas que, ni bien fueron electas, renunciaban al cargo en favor de sus suplentes varones, como en México (Piscopo, 2011) y Uruguay (Johnson, 2015).
• El acoso o violencia política para obligar a mujeres electas a renunciar, llegando en algunos casos extremos hasta el asesinato, como pasó en Bolivia (Krook y Restrepo Sanin, 2016).

Ante estas dificultades, diversos actores buscaron readecuar la legislación de cuotas, en procesos de reforma iterada (Krook, 2009). Actores clave en estos procesos fueron los movimientos feministas, las propias mujeres políticas y, en el caso de algunos países, como México y Costa Rica, la justicia electoral (Llanos y Martínez, 2016, pp. 28-29). De esta manera, se fue ajustando la legislación para eliminar cualquier escapatoria que permitiera que los partidos no cumplieran con la intención de la ley. Aun así, el hecho de que en la mayoría de los casos el porcentaje de la cuota era un 30 % y los partidos aplicaban la cuota de forma minimalista, significaba que, aun con leyes reformadas, difícilmente la región llegaría al 50 % de representación de hombres y mujeres en cargos públicos.

El avance hacia la democracia paritaria

Ante este panorama de persistente resistencia y avances estancados, en varios países de América Latina se empezó a reivindicar ir más allá de la cuota y fijar como horizonte la democracia paritaria, que se había definido políticamente por primera vez en la 1.ª Cumbre Europea «Mujeres en el Poder» (Atenas, 1992). En términos conceptuales, la paridad trasciende el foco procedimental de la cuota, en tanto implica resignificar la propia democracia como modelo de convivencia social. Va mucho más allá que una medida de ajuste temporal del sistema electoral, aunque, al igual que la cuota, es una medida de justicia social y de reconocimiento del aporte que hacen las mujeres en todas las esferas de la vida social y humana.

La paridad, al igual que la cuota, es una medida de justicia social y de reconocimiento del aporte que hacen las mujeres en todas las esferas de la vida social y humana.

La democracia paritaria requiere reconceptualizar el sistema de representación. A diferencia de la cuota, bajo el concepto de la paridad las mujeres dejan de ser concebidas como una minoría que requiere de derechos especiales de representación dentro de un sistema político hegemónico masculino. Es decir, la paridad de género no es un mecanismo que interviene en un sistema existente, sino que debe considerarse un componente integral e ineludible de la democracia consolidada o de calidad. Así se define en la Norma Marco para Consolidar la Democracia Paritaria aprobada por el Parlatino:

[…]

se entiende por Democracia Paritaria al modelo de democracia en el que la igualdad sustantiva y la paridad entre hombres y mujeres son ejes vertebradores de las transformaciones que asume un Estado responsable e inclusivo. Son sus fines:

a.  El establecimiento de un nuevo contrato social y forma de organización de la sociedad por el cual se erradique toda exclusión estructural, en particular, hacia las mujeres y las niñas.

b.  Un nuevo equilibrio social entre hombres y mujeres en el que ambos contraigan responsabilidades compartidas en todas las esferas de la vida pública y privada.

Su puesta en marcha y consolidación implica la evolución hacia relaciones equitativas de género, así como otras relaciones para igual goce y disfrute de derechos, como etnicidad (indígenas y afrodescendientes), LGTBI, discapacidad, estatus socioeconómico, entre otras (artículo 5).

En términos prácticos, la Norma Marco busca ser un referente para los Parlamentos nacionales de la región para la puesta en marcha de reformas institucionales y políticas que promuevan y garanticen la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres en todas las esferas de toma de decisiones.

Aplicación de la paridad

En cuanto a su aplicación, a diferencia de la cuota, la paridad no se basa en un porcentaje fijado arbitrariamente, sino que surge automáticamente del hecho de que las mujeres constituyen la mitad de la ciudadanía. Partiendo de este hecho indiscutible, la única distribución legítima de cargos entre mujeres y hombres es 50/50. Pero en su aplicación en la etapa de conformación de la oferta electoral, donde no todos los lugares en la lista tienen la misma chance de resultar electos, la paridad también requiere de un mandato de posición. Así, la paridad vertical implica la distribución equitativa 50/50 de candidaturas masculinas y femeninas de forma alternada y secuencial a lo largo de las listas electorales.

Sin embargo, como se evidenció en el caso de Costa Rica, donde la primera aplicación de la paridad en las elecciones nacionales de 2014 arrojó una tasa de mujeres electas menor a la resultante de la última elección con cuota de 40 %, la aplicación efectiva de las normas paritarias también está condicionada por el sistema electoral y el sistema de partidos. Ante la persistencia de la brecha entre las tasas de representación masculina y femenina en algunos de los países latinoamericanos que primero adoptaron la paridad, se planteó la necesidad de incorporar otras dimensiones en su aplicación, que van más allá del criterio de la paridad vertical (Llanos y Martínez, 2016; Freidenberg, 2021).

Así, se definió la paridad horizontal como requisito aplicable a las candidaturas presentadas en distritos uninominales, o a las candidaturas que encabezan listas en distritos plurinominales (también llamada paridad transversal). Estas reformas, que se han adoptado en Costa Rica, Bolivia, México y Ecuador, obligan a cada partido político a cumplir globalmente con la paridad de género en sus candidaturas. Es de suponer que este tipo de exigencia tendería a hacer que los partidos políticos cultiven candidatos y candidatas igualmente viables en todos los distritos, lo que fortalecería su propia competitividad.

Finalmente, existen casos donde se combinan diferentes criterios para garantizar no solamente la paridad en la oferta electoral, sino también en la composición final del órgano electo. Así, en la elección a la Convención Constituyente en Chile en mayo de 2021, por un lado, se requería la paridad vertical en las listas de candidaturas, y, además, la obligatoriedad de encabezar todas las listas con mujeres. Pero, por otro lado, se aplicó la paridad de resultados en cada distrito y en la Convención toda, lo que implicó sustituir la persona electa por la siguiente en la lista del género opuesto cuando como resultado de la votación no se alcanzaba la paridad.

Impacto de las cuotas y la paridad en América Latina

¿Cuán efectivas han sido las leyes de cuotas en la región? ¿El pasaje de la cuota a la paridad implicó un aumento mayor de la representación femenina? Para medir el impacto que tuvieron estas leyes, en el gráfico 1 se presentan los datos de la presencia de mujeres en los Parlamentos de 14 países latinoamericanos que aprobaron leyes de cuotas entre 1991 y 2015, siete de los cuales hoy día tienen leyes de paridad aprobadas y aplicadas. Si se compara la tasa de representación parlamentaria femenina hoy con la resultante de la última elección anterior a la adopción de la ley de cuotas, es evidente que estas medidas han generado un aumento significativo de la presencia femenina. También queda manifiesto que la paridad en general tiene un impacto mayor que la cuota. Las excepciones más visibles son Honduras y Panamá, que ni siquiera llegan a un 30 % de parlamentarias, a pesar de tener leyes de paridad aprobadas. En estos casos, la explicación se encuentra en el hecho de que la paridad es aplicable únicamente en las elecciones primarias (Panamá) o los partidos tienen válvulas de escape (Freidenberg, 2021, p. 55) que permiten el incumplimiento en la práctica.

Porcentaje de mujeres en la Cámara baja o única del Parlamento

Nota: Entre corchetes se indica la fecha de aprobación de las primeras leyes de cuotas

Fuente: Elaboración propia con datos de la Clasificación Mundial de Mujeres en el Parlamento de la Unión Interparlamentaria (UIP).

Estos datos demuestran claramente la mayor efectividad de la paridad como mecanismo para erradicar la brecha entre la representación política de mujeres y hombres. No obstante, el hecho que no se llega a la paridad numérica en todos los Parlamentos donde existen leyes paritarias, alerta al hecho de que, al igual que la cuota, la efectividad de la paridad es mediada por las características del sistema electoral en el que se aplica y el grado de compromiso real de todos los actores implicados en su implementación.

Además, la experiencia de estos países señala que, para el logro de la igualdad sustantiva de género en la esfera pública, es importante la incidencia articulada de diferentes actores: las propias mujeres políticas, organizadas en coordinaciones intra e interpartidarias; los órganos de contralor electoral comprometidos con la promoción de la igualdad de género; partidos políticos y dirigentes aliados que muestran un compromiso real con la paridad de género en los espacios de decisión política; y la vigilancia y denuncia de los casos de incumplimiento desde el movimiento social feminista.

Actualmente, las encuestas de opinión pública muestran que en América Latina las tasas de confianza en los partidos políticos y Parlamentos están en niveles muy bajos y el valor de la propia democracia como sistema de convivencia y gobernanza está fuertemente cuestionada en algunos países de la región. En este escenario, la adopción de leyes de paridad representa un aporte fundamental en la construcción de una nueva forma de política más inclusiva y diversa, que tiene el potencial de resignificar y fortalecer las instituciones y prácticas de la democracia representativa.

Referencias

Aguirrezabal Quijera, I. (2021). La democracia paritaria en América Latina: tres dimensiones explicativas del proceso. Madrid: Marcial Pons.

Archenti, N., y Tula, M. I. (2008). Mujeres y política en América Latina. Sistemas electorales y cuotas de género. Buenos Aires: Heliasta.

Archenti, N., y Tula, M. I. (coords.) (2014). La representación imperfecta. Logros y desafíos de las mujeres políticas. Buenos Aires: Eudeba.

Franceschet, S., Krook, M. L., y Piscopo, J. (eds.) (2012). The impact of gender quotas. Nueva York: Oxford University Press.

Freidenberg, F. (2021). La representación política de las mujeres en América Latina: estrategias institucionales, actores críticos y reformas pendientes. En E. Rodríguez Pinzón (ed.), Perspectivas de América Latina. Hacia un nuevo contrato social tras la covid (pp. 47-68). Madrid: Pablo Iglesias.

Johnson, N. (2015). Parte I: El impacto de la cuota en la representación descriptiva de las mujeres en las elecciones uruguayas 2014. En N. Johnson (ed.), Renovación, paridad: Horizontes aún lejanos para la representación política de las mujeres en las elecciones uruguayas 2014 (pp. 21-99). Montevideo: Cotidiano Mujer, ICP-FCS-Udelar.

Krook, M. L. (2009). Quotas for women in politics: gender and candidate selection reform worldwide. Oxford: OUP.

Krook, M. L., y Restrepo Sanín, J. (2016). Género y violencia política en América latina. Conceptos, debates y soluciones. Política y Gobierno, 23 (1), 127-162.

Llanos, B., y Martínez, M. (2016). La paridad en América Latina: Se hace camino al andar. En B. Llanos y M. Martínez (eds.), La democracia paritaria en América Latina: los casos de México y Nicaragua. Washington: CIM-OEA, IDEA Internacional, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Marx, J., Borner, J., y Caminotti, M. (2007). Las legisladoras: cupos de género y política en Argentina y Brasil. Buenos Aires: Siglo XXI.

Piscopo, J. M. (2011). Gender quotas and equity promotion in Mexico. En A. Crocker (ed.), Diffusion of gender quotas in Latin America and beyond (pp. 36-52). Nueva York: Peter Lang.

Notas