Evolución de la democracia directa en América Latina

El artículo estudia la evolución de la democracia directa en América Latina desde la reinstauración de los regímenes democráticos; en particular, del referéndum. La primera sección muestra la progresiva extensión de la democracia directa. La segunda explora las oportunidades y los riesgos del referéndum en la región. La conclusión reflexiona sobre el alcance y las implicaciones de las descalificaciones a la democracia directa.

Introducción

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La democracia directa —en particular, su principal instrumento, el referéndum— como mecanismo por el cual la ciudadanía interviene de manera directa en la definición de asuntos públicos ocupa un lugar complejo en la historia y el debate de la democracia. Considerada hoy como un factor enriquecedor de la vida democrática, aunque no exenta de riesgos, fue históricamente objeto de una mirada recelosa.

En efecto, la democracia moderna, esbozada en la segunda mitad del siglo XVIII, tuvo una raíz representativa, liberal y republicana. La desconfianza ante la participación directa, masiva y permanente de la población constituía el patrón común. Desprendida de esta visión restrictiva, de tintes elitistas, el acceso a la ciudadanía se reservó a un segmento reducido. Aun para ese núcleo, la selección del mandatario era indirecto.

En ese ambiente la democracia directa se consideraba, en el mejor de los casos, una peculiaridad aplicable en ámbitos locales, o una práctica excepcional para cuestiones trascendentales como la pertenencia nacional de una región. En un registro menos cargado, una conjunción atípica de circunstancias desembocaba en una consulta popular. Entre 1900 y 1980 se contabilizan 38 referendos en América Latina (Welp, 2010, pp. 26-27).

En el peor de los casos, se asociaba con autoritarismos con base popular y voto controlado desde el gobierno, una reputación sulfurosa proveniente de los plebiscitos de Napoleón III para consolidarse a partir de una relación con el pueblo que excluía a las instituciones. Gabriel García lo imitó en la aprobación de la Constitución de Ecuador en 1869 mediante uno de los primeros plebiscitos latinoamericanos. En registros distintos, el guatemalteco Jorge Ubico organizó una consulta en 1935 como alibi para continuar en el poder y, en Haití, François Duvalier lo hizo para asentar una dictadura vitalicia y hereditaria.

A contramano, el referéndum constituyó una figura idealizada para superar las insuficiencias de la democracia. A principios del siglo XX, Ostrogorski lo reivindicó para profundizar el debate, alcanzar mejores decisiones, frenar la rigidez de los partidos y su ambición de ofrecer respuesta a todas las cuestiones colectivas (Ostrogorski, 1979, pp. 256-261).

Incluso tras la Segunda Guerra Mundial se mantuvo como un mecanismo poco común. El único líder democrático que recurrió al referéndum de manera periódica fue Charles de Gaulle. En América Latina, simbolizó a la democracia uruguaya, que entre 1958 y 1971 organizó cuatro plebiscitos de reformas a la Constitución.

Desde fines del siglo XX, la democracia directa ha ganado relevancia en América Latina, convertida en la región más acogedora para sus distintos mecanismos. El referéndum es el más llamativo, por el potencial involucramiento del conjunto de los ciudadanos, sus rasgos electorales, el carácter dramático de una contienda que dirime entre dos opciones por diferencia de un voto; mas no el único. Las legislaciones han incluido la iniciativa legislativa ciudadana, el presupuesto participativo, la consulta previa a comunidades sobre la explotación de recursos naturales, el cabildo, etcétera.

Estos mecanismos fueron reivindicados como idóneos para profundizar la democracia, incentivar la participación ciudadana, profundizar el debate sobre asuntos relevantes, acercar al Estado y la ciudadanía. Reflejaron igualmente la desconfianza creciente frente a las instituciones y los representantes. Paralelamente, persistió la sospecha de que podían ser utilizados, o directamente manipulados, desde las esferas gubernamentales, para acrecentar el poder de los mandatarios, debilitar las instituciones y paradójicamente empobrecer la democracia. Esa doble lectura identificó el punto de tensión de la democracia directa en América Latina (Altman, 2010, pp. 9-34; Lissidini, 2015; Serdült y Welp, 2008).

Este texto estudia la evolución de la democracia directa, en particular del referéndum, en América Latina desde la reinstauración de los regímenes democráticos. La primera sección muestra la progresiva extensión de la democracia directa. La segunda explora sus oportunidades y riesgos. La conclusión reflexiona sobre el alcance y las implicaciones de las descalificaciones de la democracia directa.

La expansión y extensión del referéndum y la democracia directa

Cuando se abrió el cauce democrático en América Latina en 1978, la democracia directa, en especial el referéndum, rara vez formaba parte de las Constituciones, de raigambre representativa. Progresivamente se ha integrado como una dimensión novedosa e importante de la democracia, en términos legales y prácticos (Zovatto, 2014, pp. 13-70). En efecto, 13 países han organizado un referéndum al menos una vez (El Salvador, Honduras, Nicaragua y República Dominicana, ninguno). Más de 60 referendos nacionales se han celebrado desde 1978.

En la década de 1970 hubo tres experiencias dispares: el plebiscito uruguayo de 1971, efectuado bajo parámetros democráticos, el chileno de 1978, de talante autoritario y, ese mismo año, en la transición ecuatoriana. La junta militar sometió a consulta la aprobación de una Constitución, redactada por una comisión nombrada por ella, o la reforma de la Constitución de 1945, elaborada por otra comisión también designada por el régimen. En una modalidad excepcional, los votantes debían elegir entre dos textos en lugar de votar sí o no. Privilegiaron el nuevo proyecto.

En la década de 1980 hubo nueve referendos, concentrados en el Cono Sur. Se prolongó el uso por gobiernos autoritarios, confirmando que consultas y elecciones no indican en sí mismas el carácter democrático de un régimen y dependen del contexto político e institucional.

Chile organizó tres, el país que más recurrió al referéndum en esa década. En 1980 se aprobó la Constitución, en un escenario sin garantías para la oposición y, en 1988, los electores pusieron fin a la continuidad de Augusto Pinochet en el poder, abriendo paso a la democratización. Los militares uruguayos prepararon un plebiscito en 1980. La oposición pudo promover el rechazo y el árbitro contó imparcialmente los sufragios. La victoria del no allanó la ruta a la reinstauración democrática.

Las nacientes democracias incursionaron en el terreno, a menudo desprovistas de especificaciones jurídicas claras, y, por lo tanto, con cierta incertidumbre legal, institucional y política. En 1984, Argentina celebró el referéndum no vinculante sobre el acuerdo fronterizo del Beagle con Chile.

En la última década del siglo XX se duplicó el número de consultas (20), lideradas por Uruguay (7), por el activismo del Frente Amplio y los sindicatos como freno para el empuje del liberalismo económico. Su éxito quitó fuelle al gobierno de Luís Alberto Lacalle. La victoria presidencial de Tabaré Vásquez, líder del Frente Amplio, en 2004 contrajo el uso del referendo.

La década se cerró con una evolución que puso un sello al principio del siglo XXI. En 1999, en Venezuela, el triunfante gobierno de Hugo Chávez organizó un referéndum para convocar a una asamblea constituyente y otro para aprobar la Constitución elaborada en el intervalo. La experiencia tuvo como precedente el referéndum peruano de 1993 sobre la Constitución elaborada por la Constituyente preparada por Alberto Fujimori para intentar dar un derrotero democrático al autogolpe del año previo.

El giro produjo un desplazamiento geográfico desde Uruguay hacia la región andina, marcado por la llegada de partidos y líderes con un mensaje de ruptura del statu quo (Evo Morales en Bolivia, Rafael Correa en Ecuador). Utilizaron el referéndum para consolidar y legitimar su proyecto. La convocatoria sistemática de referendos desde el mando presidencial —dicho de otra manera, desde arriba— puede asociarse con riesgos de retroceso en la calidad de la democracia (Lissidini, 2015, pp. 149-157). A través de referendos se aprobaron constituciones con poderes adicionales para el presidente, incluyendo la reelección, así como con más instrumentos de democracia directa, muchos susceptibles de ser activados por la ciudadanía.

La década del 2000 registra 18 referendos, con Bolivia al frente (4), en el esfuerzo por canalizar institucionalmente un conflicto áspero, con ribetes de crisis de Estado. Eso explicó que el armazón jurídico para las consultas se construyera de manera ad hoc. El último, en 2009, durante la gestión inicial de Morales, aprobó la nueva Constitución.

En esa década se estrenó una modalidad específica de referendo: el revocatorio presidencial, excepcional en la legislación mundial para ese nivel. Se aplicó en 2004 en Venezuela contra Chávez y en Bolivia en 2008 contra Morales. Ambos salieron airosos frente a las oposiciones. El mexicano de 2022 tuvo como singularidad que fue incentivado desde el oficialismo, con la reticencia opositora.

En la década de 2010 se contrajo a diez la cantidad de referendos nacionales. El motor precedente se agotó, en simultáneo al debilitamiento de los gobiernos de Chávez y de su sucesor Nicolás Maduro, de Morales y Correa. El alto relieve político de los referendos perdió nitidez, como en el peruano sobre la devolución de aportes del FONAVI o el paraguayo sobre el voto en el exterior.

El patrón geográfico permaneció en los Andes, donde a menudo los referendos han generado controversias rudas en contextos de polarización. Ecuador lideró la cantidad de referendos en el período. Paradójicamente, el primero apuntaló a Correa (2011) y el último (2018) le cerró la opción del retorno a la presidencia. Destacan igualmente los dos de 2016: el colombiano sobre el acuerdo de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), perdido por el gobierno y que complicó su implementación, y el boliviano, que vetó otra reelección de Morales, aunque el gobierno forzó una solución favorable para sus intereses a través del Tribunal Constitucional.

El referéndum es poco utilizado en América Central. Solo el de Costa Rica en 2007 sobre el tratado de libre comercio (TLC) con Estados Unidos polarizó y se saldó con un margen estrecho. América del Norte permanece refractaria en el nivel nacional. En México, lo estrenó Andrés M. López Obrador. El Cono Sur, con la excepción uruguaya, se muestra circunspecto. La disminución de los referendos nacionales a la mitad en la década de 2010 los desligó de las ataduras circunstanciales con un proyecto ideológico concreto, porque los regímenes que lo promovieron como una forma de gobernar se han debilitado (en el extremo, Nicolás Maduro, que en la práctica canceló el revocatorio en 2016 y en 2022). Empero, el referendo continúa a disposición de los gobiernos, si bien estos saben que, dada la tendencia a la personalización de las consultas, un resultado adverso lastra la gestión. Y, con menos frecuencia, o con más trabas, también está al alcance de la sociedad, por lo que su utilización se vuelve parsimoniosa.

La participación en los referendos

La participación en los referendos comparte una constante: es en promedio inferior a la de las elecciones presidenciales, que marcan el pico. La ciudadanía los asume como procesos intermedios (tipo legislativos, locales) que, salvo una coyuntura excepcional, la movilizan menos. Mencionado el factor general, tres grandes razones inciden en la concurrencia.

Influyen la cultura política y los niveles habituales de participación. Países con elevado promedio tienen más probabilidades de que los referendos también movilicen, como Bolivia o Brasil (participación en los referendos de 80,5 % y 76,2 %, respectivamente). La situación es contraria donde hay un bajo índice de participación general. Emblemático fue el referéndum sobre el acuerdo de paz en Colombia, el país menos participativo de América Latina (37,4 %).

En segundo lugar, impacta el interés que ciudadanos y actores políticos conceden a un asunto. Si lo perciben relevante, con posiciones contrastadas, se incrementa la participación. Así, el referéndum costarricense de 2007 sobre el TLC con Estados Unidos convocó a 59,2 % y el chileno de 2020 de convocatoria a una asamblea constituyente (51 %, superior a las presidenciales de 2013 y 2017).

La percepción opuesta aumenta la abstención, más todavía si hay pocas discrepancias. En la consulta guatemalteca de 2018 sobre el diferendo limítrofe con Belice, 95,8 % aprobó la iniciativa, pero solo acudió el 26,6 %. En una categoría parecida encajan el referéndum para ampliar el Canal de Panamá y el paraguayo de 2011 sobre el voto en el exterior.

Por último, la simultaneidad con la elección presidencial crea una dinámica de participación: la gente acude a sufragar por el mandatario y, de paso, dirime el plebiscito. La figura, común en Uruguay, se presenta en contadas oportunidades en otros lugares. La separación de fechas realza las preguntas, a costa de una menor asistencia.

Oportunidades y riesgos

La democracia directa y, en concreto, el referéndum, han adquirido legitimidad. Han llegado para quedarse. Se incorporan en un número cada vez mayor de constituciones, sin que se observen retiros, si bien, a veces, pueden caer en un progresivo abandono o se elevan los requisitos para activarlos, en especial, los de iniciativa popular.

Constituyen una ventana fresca para la participación ciudadana y la oportunidad para que la ciudadanía defina una política pública o una reforma constitucional o legal. Se consideran una manera democrática de zanjar una controversia tras un debate en profundidad. Sin duda, enriquecen la calidad de la democracia siempre y cuando se rodee de instituciones con fortaleza para encuadrarlos y brindar garantías a los actores y ciudadanos.

En contrapartida, el referéndum es un medio. En sí mismo no mejora la política propuesta. También entraña una paradoja que nace de su característica central: la intervención directa y definitoria de la ciudadanía. El resultado de una elección se percibe como transitorio: crea una mayoría circunstancial y la siguiente podría arrojar preferencias opuestas; en el intervalo, el debate entre ganadores y perdedores continúa, al grado de que la deliberación aparece como un rasgo inherente del régimen. La oposición reivindica como un logro legítimo si bloquea una medida con la cual discrepa, aunque formara parte del núcleo de la plataforma del oficialismo. En cambio, pretender debatir o negociar el resultado de una consulta, incluso resuelta por un puntaje mínimo, aparece espurio y antidemocrático.

Tal vez la principal debilidad del referéndum provenga del hecho de que la ciudadanía rara vez responde a la pregunta; existe una pendiente natural para que se pronuncie sobre el convocante, más si es el presidente quien lo pone en juego y demuestra interés en el resultado. El referéndum se convierte en el termómetro de aprobación, en el sí o no a su gestión. Las preguntas se desplazan a un lugar secundario. Los simpatizantes se inclinan por el sí, los opositores por el no, incluso por encima de su simpatía por los temas (LeDuc, 2003). Cierta evidencia empírica indica que los resultados de los referendos pueden predecirse a partir de la popularidad del gobierno, ligada en cierto modo al tiempo de gestión; dos variables, a priori, independientes de las preguntas (Franklin, Van der Eijk y Marsh, 1995, pp. 101-117).

En Panamá, en 1992, los populares temas de la reforma constitucional, incluyendo la eliminación de las fuerzas armadas o la creación de la Defensoría del Pueblo, fueron insuficientes frente a la voluntad de sancionar al presidente Guillermo Endara. El mismo destino corrió el referéndum guatemalteco de 1999: primó la impopularidad del presidente Álvaro Arzú sobre la puesta en aplicación de los acuerdos de paz que pusieron punto final a la sangrienta guerra civil.

A la inversa, en el referéndum ecuatoriano de 2011, pese a la disparidad de sus asuntos, hubo apenas 5,5 puntos de distancia entre la pregunta más y menos respaldada. Ante todo, los votantes apoyaron a Correa. El resultado sirvió para quebrar frenos a la concentración del poder, arrinconar a la oposición, fisurar los equilibrios y contrapesos institucionales, en especial, judiciales. La combinación de democracia directa, reforzamiento presidencial y debilitamiento institucional constituye uno de los cócteles peligrosos del referéndum latinoamericano.

El referéndum sobre la autonomía departamental en Bolivia, en 2006, confirmó estas vinculaciones. La correlación territorial de la votación para los constituyentes del oficialista Movimiento Al Socialismo (MAS) y el no a la autonomía departamental, planteado por el presidente Morales —votación en la misma jornada— superó el 90 %.

El referéndum plantea igualmente un doble desafío a los partidos. A diferencia de las elecciones, en un referéndum, los partidos no necesariamente son los actores centrales. De hecho, su convocatoria puede reflejar la voluntad del presidente para esquivar sus resistencias, establecer un vínculo directo con la población o buscar una legitimidad más allá de la partidaria. Fue el caso de las consultas convocadas por presidentes que llegaron al poder tras la renuncia de sus antecesores y ellos mismos tenían vínculos distendidos con las principales organizaciones (Carlos Mesa en Bolivia, 2004, o Martín Vizcarra en Perú, 2018).

En segundo lugar, la consulta puede partir transversalmente a los partidos y desarrollarse al margen de las divisiones habituales del juego político (gobierno y oposición, izquierda y derecha, para citar las comunes). Así, en el referéndum uruguayo de 1992 sobre las privatizaciones, el Partido Colorado no pudo presentar un frente común.

Por último, el referéndum reduce las opciones y las oportunidades de la negociación partidaria, la posibilidad de concesiones recíprocas para arribar a consensos mínimos. El sí y el no pulverizan las posiciones intermedias. En la medida que el asunto planteado provoque posturas contrapuestas sustentadas por actores políticos con gravitación, esto arrastra al conjunto de la sociedad. La polarización es inducida por el propio mecanismo. Tras el resultado, la división y la fractura permanecen. Si un referéndum arroja mayorías contundentes, suele indicar la limitada importancia acordada al asunto y, eventualmente, se acompaña de una baja participación.

En la medida que el asunto planteado provoque posturas contrapuestas sustentadas por actores políticos con gravitación, esto arrastra al conjunto de la sociedad.

Conclusión: las ambiguas descalificaciones de la democracia directa

Para la democracia directa, los años 2016 y 2017 marcaron una fecha crítica: los británicos dejaron la Unión Europea, los colombianos rechazaron el acuerdo de paz con la guerrilla, los turcos adoptaron el sistema presidencial para favorecer a Recyp Erdogan. De pronto, las credenciales democráticas del referéndum se volvieron sospechosas y turbias.

Pasaron al banquillo de los acusados la posverdad, las manipulaciones de las redes sociales, la falta de un idóneo conocimiento de los temas en disputa por parte de franjas extensas de la ciudadanía. Las críticas al referéndum apuntaron al carácter volátil del voto, a veces sujeto a factores frívolos como el clima en la jornada electoral, el seguimiento de las consignas de los partidos, al hecho de que los electores se dejan llevar por la simpatía o antipatía por el gobierno.

Varias de esas razones —aunque sonaron novedosas por la mezcla con las noticias falsas y la manipulación de algoritmos— tienen, en realidad, raíces lejanas alrededor de la incompetencia del ciudadano promedio, la clarividencia de las élites y actualizan consideraciones esgrimidas en el pasado para acotar el derecho del voto. Reaparecen en repetitivos ciclos (Instituto para la Iniciativa y el Referéndum Europa, 2007, p. 69). Circulaban a principios del siglo XX (Ostrogorski, 1979, p. 258). Las premisas que cuestionan la democracia directa pueden extenderse sin inconvenientes a las elecciones y a la democracia misma. La descalificación del referéndum por el resultado que arroja, socava la base misma de la democracia.

Ni los referendos, las elecciones o la democracia presuponen —lamentablemente— decisiones siempre «correctas», encaminadas al avance de sus principios, orientadas al bien común, aunque la educación ciudadana se construye sobre la necesidad de fomentar esos comportamientos y de otorgar al ciudadano los instrumentos para que actúe con espíritu crítico y autonomía. Su fundamento, más sencillo y limitado, implica que, dentro de ciertas reglas preestablecidas de común acuerdo, cada ciudadano decide según sus principios, valores e intereses, y la preferencia mayoritaria (una opción en el referéndum, un candidato o un partido en una elección) se aplican al conjunto, dentro de límites igualmente acordados y que, en la época contemporánea, corresponden sobre todo al Estado de derecho.

La democracia implica aceptar esa decisión de la mayoría, aun a riesgo de que esté equivocada o se adopte por malos motivos. Riesgo inevitable, reseñado desde la probablemente más antigua consulta de la que queda un registro (en un contexto evidentemente no ceñido a parámetros democráticos ni de respeto de derechos). Según el evangelio de San Mateo, Pilato consultó al pueblo: «¿A quién quieren que les suelte: a Barrabás o Jesús llamado el Cristo?». Antes de la respuesta, hubo una campaña insidiosa: «Los principales sacerdotes y los ancianos persuadieron a las multitudes de que pidieran a Barrabás y que dieran muerte a Jesús». El resultado lo contrarió, pues conocía que Jesús fue «entregado por envidia»; insistió: «¿Por qué? ¿qué mal ha hecho?». Sin embargo, ante la insistencia de la multitud, dejó seguir el curso del clamor, liberó a Barrabás y entregó a Jesús.

Bibliografía

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Franklin, M., Van der Eijk, C., y Marsh, M. (1995). Referendum Outcomes and Trust in Government: Public Support for Europe in the Wake of Maastricht. West European Politics, 18(3), 101-117.

LeDuc, L. (2003). The Politics of Direct Democracy: Referendums in Global Perspective. Toronto: University of Toronto Press.

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Welp, Y., y Serdült, U. (2008). Armas de doble filo: la participación ciudadana en la encrucijada. Buenos Aires: Prometeo.

Zovatto, D, (2014). Las instituciones de la democracia directa. En A. Lissidini, Y. Welp y D. Zovatto (comps.). Democracias en movimiento: mecanismos de democracia directa y participación en América Latina (pp. 13-70). México: UNAM, IDEA Internacional.

Notas