El primer gobierno de izquierda en Colombia liderado por Gustavo Petro llegó al poder bajo una bandera de cambio. La misión se anunció como extensa, ambiciosa y vertiginosa. Desde su independencia, este país ha gozado de una de las tradiciones democráticas más prolongadas de la región, paradójicamente acompañada por distintos conflictos y guerras. Hoy, después de cien días de gobierno del Pacto Histórico, es necesario hacer un balance de lo bueno, lo regular y lo malo, en esta amplia propuesta de cambio.

Tanto en campaña como en el gobierno, las propuestas de Gustavo Petro han versado sobre casi todos los sectores, proponiendo reformas a la política, salud, paz, justicia. De igual forma, cambios en materia de política exterior, agronomía, medioambiente y minería. Estas búsquedas de transformación promueven un Estado grande, más asistencialista. Sin duda, apunta a resolver problemáticas sociales inmediatas sustentadas en la reforma que impulsó el Gobierno en el Legislativo.

La paz total, una agenda vertiginosa

Todas estas banderas se enmarcan en el enunciado de paz total, que se traduce en la propuesta de plan de desarrollo bajo el concepto de seguridad humana. Este enfoque, que propone que la paz sea multisectorial, la amplía y a su vez la vuelve tan ambiciosa que es inalcanzable. Sin embargo, está bien poner faros para guiar el rumbo sin desconocer que es un trabajo permanente, constante, y que la llegada a la orilla es infinita. Es decir, siempre habrá algo por hacer en materia de seguridad. Todos los esfuerzos resultan cortos ante una paz total que se hace imposible.

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La paz total implica, en términos prácticos, que esta no dependa solo del control militar y territorial, sino de dar mejores oportunidades a las personas. En otros términos, pone énfasis no solo en la defensa, sino en la capacidad de desarrollo de las personas. Esto incluye mayor atención en educación, salud, desarrollo local y comunitario, mejor uso de los recursos naturales y la prevención de riesgos asociados a estos, seguridad social, seguridad económica y mejor democracia (seguridad política).

Hasta el momento, con solo cien primeros días a evaluar, se puede afirmar que la administración de Gustavo Petro tiene avances en los primeros cuatro sectores sectores. Queda en deuda frente a la seguridad económica y el ejercicio de una mejor democracia, con mejor calidad, inclusión y paridad. Por último, la seguridad social y sus posibles transformaciones todavía no se puede evaluar en este momento, porque la reforma ni siquiera se ha presentado.

A continuación, se propone un análisis sobre diversos puntos que obedecen a otros tantos sectores de la política.

Aspectos positivos

• Nueva gramática del poder: el hecho de que Francia Márquez, Leonor Zalabata Torres, Patricia Tobón y Giovanni Yule estén en el poder demuestra la posibilidad de que caras diversas y emergentes quieran y puedan aspirar a estos cargos.
• El incremento al presupuesto de la educación y el agro colombiano, así como la condonación de deudas del Icetex.
• Mejora de las relaciones bilaterales con Venezuela, reapertura de la frontera.
• Sobretasa al sector financiero para el desarrollo de infraestructura correspondiente a vías terciarias de transporte terrestre.
• Establecimiento de la Comisión Internacional contra la Impunidad.
• El Gobierno ha mostrado una preocupación decidida por las regiones. Ha estado presente viajando a los sitios de mayores problemáticas sociales y ha buscado para estas tener capítulos especiales en el plan de desarrollo, privilegiando el Pacífico colombiano.
• Trabajo articulado con sus bancadas de gobierno para la aprobación de la Ley de la Paz Total.
• Reinicio de negociaciones con el ELN y otros grupos al margen de la ley.

Lo regular

• Mantiene la gobernabilidad democrática con partidos tradicionales que representan lo opuesto al cambio solicitado por la ciudadanía. Adicionalmente, en procesos de diálogo con comunidades en el territorio, se han excluido voces divergentes. Estos procesos se parecen más a barras de hinchas de futbol que a procesos realmente inclusivos donde se construya con otras personas.
• Cambia la tradición de política exterior de no negociar con dictadores, en la línea de respeto férreo a la democracia.

Aspectos negativos

• Falta de manejo asertivo de la política macroeconómica para contener shocks externos. Crisis económica, hiperinflación, recesión mundial y, en consecuencia, incremento del dólar como principal divisa. Manejo poco asertivo entre gobierno y mercados, a los que Gustavo Petro incluso acusó de generar pánico financiero. También existen mensajes contradictorios a la opinión pública entre ministros(as), y esto tiene, sin duda, impacto en los mercados especulativos.
• Falta de coordinación entre ministerios y sus cabezas visibles.
• Se incumplió la promesa de paridad en altos cargos del sector público. Todavía no se ha nombrado a los 100 cargos más importantes del país.

Promesas de Gustavo Petro

El primer reto que tendrá el gobierno luego de la reforma tributaria es traducir esa gestión de recursos en obras de gobierno y políticas sociales que lleven al bienestar de los colombianos. Esto pasa necesariamente por quienes diseñan la política fiscal del país. No solo e requiere el enfoque asistencial, sino consolidar un modelo de bienestar que permita suplir lo urgente e invertir en el futuro económico del país.

Por otro lado, si Colombia no cumple con reglas fiscales necesarias para la estabilidad macroeconómica, así como para dar seguridad a inversores, es difícil que retome la senda de crecimiento económico.

El segundo reto se plantea en la conformación y mantenimiento de un equipo de gobierno estable, que todavía no se ha terminado de nombrar, y que se ha mostrado débil en cuanto a paridad e inclusión. Este equipo debe tener mayor sincronía entre sectores, tanto en el gabinete como con los equipos de comunicaciones y entre la bancada de gobierno. El mantenimiento y el nombramiento de cargos estratégicos en distintos momentos de su gobierno mostrará la sostenibilidad del proyecto del cambio.

La reforma de la salud no puede ser evaluada a la fecha en cuanto a su alcance e implicaciones, pero determinará la promesa de una nueva seguridad social.

Aprobación y rechazo

En los últimos días, dos encuestadoras (Invamer y CNC) evaluaron la aprobación ciudadana frente a este gobierno. La primera (Invamer, 49,7 %) es menos optimista que la segunda (CNC, 62 %), y denota una tendencia a la baja de 16 % desde el comienzo del gobierno. Mientras que la segunda muestra una estabilidad en la aprobación.

En un análisis posterior, se puede observar que el peor escenario (encuesta Invamer) no muestra una variación significativa (-0,5 %) respecto del porcentaje de personas que votaron por Petro, lo que demuestra que mantiene aprobación en sectores que tradicionalmente no lo habían apoyado. Y que, en caso de tener altos índices de predictibilidad y de representatividad, todavía gozaría con más aprobación que rechazo. De igual forma demuestra un contraste con su antecesor, Iván Duque, en estos mismos cien días (27 %).

Para el futuro de la administración, la reforma de la salud podría afectar el bienestar o la promesa de buen vivir de este proyecto de cambio.

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La importancia de la paridad en política

En la edición especial dedicada a «Elecciones» de la revista de Diálogo Político se aborda un tema clave para conseguir un aumento en la calidad de la democracia: la paridad en la representación política entre mujeres y hombres. «La paridad, al igual que la cuota, es una medida de justicia social y de reconocimiento del aporte que hacen las mujeres en todas las esferas de la vida social y humana», escribe Niki Johnson.

La autora es docente e investigadora de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República de Uruguay y coordinadora del Centro de Estudios Interdisciplinarios Feministas, en su texto del mencionado número especial sobre el tema.

Johnson analiza el impacto de la cuota de género en la política latinoamericana y su actual camino hacia la paridad. Es una cuestión clave porque no puede haber democracia si la mitad de la población no está representada; si la mitad de la población no puede acceder en condiciones de igualdad a representarnos; si las ideas, las maneras de hacer y los anhelos de la mitad de la población deben competir en la arena política, atravesando las paredes y saltando las barreras que el sistema, diseñado por hombres, les ha colocado.

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Asimismo, hace un recorrido por diversas leyes de cuotas y cupos que se aprobaron en distintos países de América Latina: «Algo de impacto indirecto han tenido estas leyes en tanto que en la última década ya es un fenómeno mucho más común ver fórmulas presidenciales electorales que incluyen por lo menos una mujer. Esa mujer está incluida para el cargo de vicepresidenta, pero de todas formas rompe con la absoluta masculinidad de esos cargos que fuera la norma antes».

La cuota como techo de cristal

La autora alerta de que la implantación del sistema de cuotas ha tenido una inesperada consecuencia, la de haberse convertido en algunos lugares en techos de cristal para la participación de las mujeres en política. «Esto es por la aplicación que hacen los que controlan los procedimientos de selección de candidaturas y de armado de las listas electorales, que en general en la región sigue estando en manos de dirigencias masculinas», explica Johnson, y agrega que el sistema de cuotas es pervertido por quienes controlan el proceso de selección.

En efecto, el mecanismo es muy sencillo: si la cuota exige un tercio de mujeres, lo que hacen es colocar a las mujeres en puestos con menores posibilidades de salir elegidas, por ejemplo, en los lugares 3, 6, 9 y 12 de la lista. De esta manera, lo que la ley pretende que sea un piso mínimo se convierte en un techo de cristal. Otro más a sumar a la serie de barreras para la participación efectiva de las mujeres en política y la asunción de liderazgos en los países de Latinoamérica.

No es de extrañar que en la región solo haya habido 9 presidentas y de los más de 120 partidos importantes solo 20 están dirigidos por mujeres. Pero no hablamos únicamente de números. Como recuerda Niki Johnson en su texto, las encuestas de opinión pública muestran que en América Latina las tasas de confianza en los partidos políticos y Parlamentos están en niveles muy bajos. El valor de la propia democracia como sistema de convivencia y gobernanza está fuertemente cuestionado en algunos países de la región. En este escenario, la adopción de leyes de paridad representa un aporte fundamental en la construcción de una nueva forma de política más inclusiva y diversa, que tiene el potencial de resignificar y fortalecer las instituciones y prácticas de la democracia representativa.

El dilema de la obligatoriedad del voto

En la mayoría de los países no es obligatorio votar. Según el portal de la red ACE, que provee de información sobre elecciones, hasta 2021 en apenas 24 Estados era obligatorio votar. Y lo que es aún más interesante, la mayoría de ellos se encuentra en Latinoamérica. Aquí comienza un debate sobre los beneficios y los perjuicios de este sistema.

Se trata de un debate también abordado por este número especial «Elecciones» de la revista de Diálogo Político: la idoneidad o no del voto obligatorio en la región. Es una discusión recurrente en Latinoamérica, puesto que es la zona del mundo con mayor proporción de países que lo han instituido en su sistema político. El texto en el que se analiza es de la doctora Viola Neu, una autoridad en la materia, que actualmente se desempeña como subdirectora de Análisis y Consultoría y directora del Departamento de Investigación Electoral y Social en la Fundación Konrad Adenauer.

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En su artículo plantea la disyuntiva, explicando que los defensores del voto obligatorio cimentan su posición sobre la base de un deber democrático que el ciudadano tendría que cumplir y que una democracia podría, a su vez, exigir. Los opositores argumentan, de igual manera, a nivel moral, pero desde un ángulo sobre todo libertario. En este caso, se pone la libertad de elección en primer plano, o bien, la libertad frente al Estado, en la que se incluye asimismo la libertad de no participar en una elección, ya que nadie puede ser obligado a mostrar interés político.

Entre los detractores del voto obligatorio domina el escepticismo de que la calidad de la democracia mejore con el voto obligatorio, ya que, si aparecieran síntomas de una crisis de la democracia, estos no podrían remediarse ni siquiera mediante esa herramienta, como puede observarse en algunos países donde está implantada.

Reformas electorales y representación

Eduardo Repilloza Fernández es coordinador de Tecnología Electoral y Análisis de Datos en Transparencia Electoral de América Latina y autor un artículo en la edición especial dedicada a «Elecciones» de la revista de Diálogo Político sobre reformas electorales. En su texto explica que desde 1978 todos los países latinoamericanos han cambiado algún aspecto de su sistema electoral, en una búsqueda permanente por maximizar los beneficios de los partidos y lograr una mayor eficiencia del sistema político.

«Es importante hacer una distinción entre lo que es calidad de la representación en el Ejecutivo y en el Legislativo a nivel nacional, porque para el Ejecutivo en general es más fácil centralizar demandas y responder basado en líneas programáticas de gobierno. Con las últimas reformas en la región, la política lo que trata es de forzar al Legislativo a hacer lo mismo», analiza el experto.

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Además, Repilloza explica en su texto que las reformas no siempre alcanzan el objetivo propuesto. En algunos casos en los que se implementaron sistemas mixtos y voto preferencial, se debilitó el vínculo entre ciudadanos y representantes, y se fragmentó la oferta electoral. Esto debilitó además a los partidos, sin mejorar la calidad de la representación.

Es importante recordar que los sistemas electorales tienen un impacto en el sistema político, sobre todo en lo relativo a la composición de los poderes legislativos y la capacidad para gobernar de los partidos o coaliciones políticas. Generan certidumbre y las condiciones para que las preferencias de la ciudadanía se trasladen a resultados concretos.

Sistemas electorales a la carta

Por eso, es necesario también un cierto consenso entre los diferentes partidos y la necesidad de establecer mayorías cualificadas para las reformas electorales, porque, de lo contrario, podemos correr el peligro de buscar sistemas electorales a la carta para cada mayoría política que haya en un momento concreto. La expresión más refinada de ello es el gerrymandering. Es un concepto que refiere a la práctica de modificar las circunscripciones electorales en búsqueda del electorado propicio para ganar una elección. Algo que, hasta el momento, en Latinoamérica no es una práctica popular.

En todo caso, la querencia por los sistemas mayoritarios, que benefician a los partidos más grandes, debilita la representación de las minorías y con ello reduce la calidad de la democracia. Llueve sobre mojado, porque, como afirma Leandro Querido, director ejecutivo de Transparencia Electoral para América Latina, los últimos períodos electorales en la región se desarrollaron en un contexto de desintegración del tejido social y partidario.

En su aportación a esta edición especial sobre «Elecciones» de la revista de Diálogo Político, este politólogo por la Universidad de Buenos Aires defiende que las crisis socioeconómicas, la fragmentación y desafección partidaria, el surgimiento de nuevas fuerzas políticas, el debilitamiento de las instituciones democráticas y la polarización de la ciudadanía son algunos de los fenómenos que se han dado en la región y que impactan en los procesos electorales.

Transfuguismo

La crisis de representación deriva en episodios de transfuguismo, práctica nacida en las democracias parlamentarias europeas que ha sufrido su particular mutación en Latinoamérica.

Querido explica que, en sistemas presidencialistas como los latinoamericanos, el tránsfuga no solo suele ser un candidato electo o en ejercicio de sus funciones que cambia de color político. También puede ser un aspirante que no se ve beneficiado por la selección interna de candidatos que realiza su partido, y por ello busca presentarse con otro partido o de manera independiente para garantizar su candidatura. El político tránsfuga en América Latina se desvincula del partido al que pertenece, antes de las elecciones, para tener una plataforma con la que competir por un cargo.

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Hay quienes ven en las medidas para atajar el transfuguismo una restricción del derecho a elegir y ser elegido que tenemos los ciudadanos. Siempre hay posibilidad de debatir. Y ojalá que la siga habiendo. Eso hablaría bien del estado de nuestras democracias.

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Este 6 de noviembre en Nicaragua se realizaron las votaciones para elegir gobiernos municipales, la instancia política administrativa más cercana a la población. A pesar de los esfuerzos del gobierno encabezado por Daniel Ortega y Rosario Murillo para que los ciudadanos se presentaran a las urnas y las amenazas directas a los empleados estatales, los niveles de abstención fueron sumamente altos.

Numerosos reportes periodísticos y de ciudadanos en las redes sociales mostraron centros de votación vacíos y simpatizantes del gobierno visitando casas para convencer a la gente de acudir a votar, evidenciando el amplio rechazo al gobierno incluso entre sus propios partidarios.

Los resultados son predecibles toda vez que, desde 2008, Ortega ha avanzado hasta controlar prácticamente todos los gobiernos municipales a través de procesos electorales fraudulentos. Esto ha convertido a las alcaldías en aparatos ejecutores de las decisiones adoptadas de manera centralizada desde la presidencia. También en instrumentos de sus prácticas clientelistas y populistas antes del estallido social de 2018. Y, más recientemente, en centros de operación de las fuerzas represivas gubernamentales.

Control de autonomía y participación municipal en Nicaragua

La autonomía de los gobiernos municipales se convirtió en una de las banderas más importantes de la democracia en la primera década del siglo XXI. En esa época, el 34 % de las 152 alcaldías fueron ganadas por el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) cuando se encontraba en la oposición.

Los alcaldes sandinistas se pusieron al frente de las demandas para fortalecer la autonomía, incrementar las transferencias presupuestarias a las localidades y fortalecer los procesos de participación ciudadana.

En 2005 se aprobó una Ley de Participación Ciudadana en Nicaragua que promovió numerosas iniciativas de diálogo y colaboración entre instituciones públicas y organizaciones sociales en el ámbito local y nacional.

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Para los comicios municipales de 2004, el 57 % de las alcaldías fueron ganadas por el FSLN precisamente por la beligerancia con la que impulsaron los procesos de participación ciudadana, la gestión pública local y la autonomía de los municipios. Eso creó una base de apoyo significativa para el regreso de Ortega a la presidencia en el 2007. Sin embargo, una vez en el cargo, hizo a un lado las experiencias previas de participación ciudadana e inició su control sobre los gobiernos municipales.

En las elecciones de 2008 el partido de gobierno logró el 71 % de alcaldías, en medio de conflictos y numerosos episodios de violencia política por la irregularidad de los resultados. Esos fueron los primeros incidentes en los que el gobierno de Ortega empleó la represión abierta en contra de ciudadanos que protestaban.

La racionalidad autoritaria

En las elecciones del 2012 ya tenía el control del 83 % de los gobiernos municipales y en los comicios del 2017, caracterizados por un alto nivel de abstención, alcanzó el control del 92 % de las alcaldías en todo el país. Las administraciones municipales que quedaron fuera del alcance partidario fueron sistemáticamente castigadas con la disminución de los fondos transferidos desde el gobierno central. Pero, además, con las destituciones arbitrarias de autoridades edilicias en diferentes momentos hasta culminar con el ataque y violento desalojo de cinco alcaldes en julio recién pasado.

El alcance de este control se comprende a la luz del proceso de subordinación que Daniel Ortega ha llevado a cabo sobre los demás poderes estatales, de tal manera que ha roto el balance que debería existir entre ellos. Ortega tiene a su favor a los magistrados en el Consejo Supremo Electoral, la Corte Suprema de Justicia y una bancada mayoritaria en la Asamblea Nacional que aprueba todas las leyes que presenta. Además, controla el aparato gubernamental. La extensión de su poder hasta el nivel local hace parte de su esencia totalitaria.

Para materializar sus planes, 118 alcaldes se presentaron nuevamente como candidatos a los comicios del 6 de noviembre para continuar en sus cargos. Varios de ellos tienen más de 10 años consecutivos como ediles. Ese es el caso de Sadrach Zeledón, Leónidas Centeno y Francisco Valenzuela, en las ciudades de Matagalpa, Jinotega y Estelí, al norte del país. Los tres han sido sancionados por el gobierno de Estados Unidos debido a su participación en las acciones de represión contra la población en 2018.

Rechazo popular en Nicaragua

En mayo de este año la Asamblea Nacional reformó nuevamente la ley electoral para reducir el período de la campaña a 20 días en el caso de las municipales y 30 días en las presidenciales. Además del FSLN, otros cuatro partidos políticos se inscribieron para participar en los comicios, todos considerados “colaboracionistas”.

Durante el período señalado para la campaña, no se efectuaron actividades proselitistas de los partidos. Los candidatos oficialistas utilizaron recursos estatales para sus actividades y se efectuaron numerosas denuncias de personas incluidas en las listas de candidatos a concejales sin su consentimiento.

Los días previos a la votación, el gobierno de Ortega emprendió una nueva ola de persecución a personas que identifica como opositoras. Así, en el lapso de una semana 19 personas fueron detenidas en diferentes lugares del país, elevando la cantidad de personas prisioneras políticas a 240 en diferentes centros penales.

De manera similar a las presidenciales de 2021, la respuesta de la ciudadanía frente a este estado de cosas, fue una masiva abstención. El domingo 6 de noviembre, la gente se quedó dentro de sus casas, cerró las puertas y las calles de los principales centros urbanos del país lucieron vacías, igual que las Juntas Receptoras de Votos. Los reportes periodísticos y de ciudadanos que circularon profusamente en redes sociales ofrecieron abundantes evidencias del rechazo de la población.

La profundización de la ilegitimidad

El organismo Urnas Abiertas, que ha dado seguimiento elecciones en Nicaragua, reportó que más del 60% de los centros de votación tenían diferentes puestos de control. De igual forma, en un porcentaje significativo, los ciudadanos presentaron dificultades porque no aparecían en el padrón. Al final de la jornada, el porcentaje de abstención fue estimado en el 82%. Mientras que el Consejo Supremo Electoral en su primer informe le adjudicó el 100 % de las alcaldías al partido de gobierno.

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Los resultados no sorprenden, pero no por ello dejan de ser preocupantes. Se consolida la deriva totalitaria que sigue el régimen de Daniel Ortega y Rosario Murillo. Su ilegitimidad y el descontento de la población se han profundizado.

Resulta imposible ocultar el acelerado proceso de erosión de su propia base de apoyo político. El régimen de Nicaragua se encuentran prácticamente autoaislado de la comunidad internacional por no atender las demandas de liberación prisioneros políticos. Así como omitir el restablecimiento de los derechos y libertades ciudadanas.

Con la imposición de la verticalidad y la hegemonía a todos los niveles de gobierno, Ortega revela su esencia, pero también su debilidad. Sabe que el descontento acumulado entre la población se colará por el cualquier resquicio, en cualquier momento. Su opción entonces es reafirmarse con un régimen de control total.

Los resultados de las elecciones intermedias en Estados Unidos del martes 8 de noviembre se encaminan a confirmar una regla no escrita de la política estadounidense: en general, el partido del presidente en ejercicio pierde escaños en el Congreso. Un porrazo cuya gravedad siempre depende de la aprobación que recoja el inquilino de la Casa Blanca.

El Partido Demócrata (PD) en el poder era consciente de que le esperaba una noche difícil. El precedente histórico muestra que el oficialismo ha perdido posiciones en el Congreso en la casi totalidad de las elecciones intermedias desde la segunda mitad del siglo XIX. La excepción más cercana en el tiempo fue la victoria del Partido Republicano (PR) de George W. Bush luego del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001, lo que habla a las claras de que solo una circunstancia excepcional es capaz de torcer un potente antecedente.

Lo sorprendente en esta oportunidad es que no hubo una superioridad abrumadora del Partido Republicano (PR) como pronosticaba el conjunto de las encuestas, particularmente en la Cámara de Representantes.

Es incierta al día que se publica este artículo la posibilidad de que el Partido Demócrata pierda su ínfima mayoría del Senado (50-50). Sin embargo, mantendrán el voto decisivo de la vicepresidente Kamala Harris.

Aunque se trata de una instancia comicial para renovar los 435 escaños de la Cámara de Representantes, 35 del Senado y gobernadores de 36 de los 50 estados, y el presidente no figura en ninguna boleta, las elecciones parciales terminan siendo también una suerte de referéndum sobre la gestión del gobierno federal.

La mochila de Biden

En ese sentido, el presidente Joe Biden llegó con una mochila pesada: una baja popularidad en comparación con la serie histórica de los mandatarios estadounidenses. Le jugaron en contra la herencia de la política pandémica de su antecesor Donald Trump; la inoperancia de su administración como consecuencia de la polarización política; la incertidumbre económica, la exorbitante inflación que, sumada a la crisis energética, disparó el precio de los combustibles; el aumento de la criminalidad; y la problemática de los migrantes, una asignatura que sigue pendiente. Finalmente la guerra de Rusia contra Ucrania, a 7.800 kilómetros de distancia de Washington, involucra a EEUU con apoyo militar y logístico, y una descomunal ayuda económica que divide las opiniones en el país.

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Pero, en paralelo a los numerosos handicaps, los postulantes demócratas pudieron verse favorecidos por la anulación del derecho al aborto en la legislación federal y el cúmulo de graves irregularidades o denuncias acerca del proceder de Trump en el ejercicio del gobierno, desde su involucramiento en los hechos que desembocaron en el asalto al Capitolio el 6 de enero de 2021, documentado en un comité del Congreso, hasta la investigación judicial por  robo de documentos oficiales calificados como secretos de Estado.

La política, como la vida misma, nunca es unidireccional y termina reflejando la influencia de múltiples factores, unos más que otros, según las inquietudes e intereses de un electorado multicultural y multigeneracional. En definitiva, sumas y restas de la ciudadanía en función de multiplicidad de expectativas.

Con esa perspectiva, y aún con resultados en juego, es posible extraer las siguientes conclusiones.

Una ola roja apenas ondulada

La estrecha mayoría a favor del PR en la Cámara puso en entredicho las predicciones de las encuestadoras de que el avance opositor podía compararse a una ola sísmica. Más bien podría calificarse como una ola ondulada, que no llega a romper con bravura y se trasforma en espuma cuando llega a la orilla.

Los sondeos presagiaban que el PR sumaría en estas elecciones intermedias entre 10 y 25 escaños en la Cámara Baja, incluso más, y en realidad terminará consiguiendo muchos menos escaños.

Es inocultable el retroceso demócrata, pero está lejos de significar una gran derrota, pese a la baja popularidad del presidente, la preocupación del electorado por la marcha de la economía y los precios por las nubes.

Los resultados parciales dejan al desnudo que el PR tuvo una ganancia muy menor con relación al desempeño opositor histórico en elecciones intermedias.

En definitiva, podría considerarse que es un buen resultado para los demócratas, especialmente el castigado Biden, no tan bueno para los republicanos y definitivamente pésimo para las ambiciones políticas de Trump.

La caída de Trump

Al expresidente republicano nunca se le puede decretar la muerte política. Ha demostrado ser un líder que sabe sobreponerse a la adversidad y sortear con arrojo los obstáculos que se le presentan por su personalidad divisiva.

Pero su apoyo a postulantes perdedores y su involucramiento en una campaña que había generado muchas expectativas al PR, le dejan una profunda herida que entorpecen su revancha en el gran juego presidencial de 2024.

Los republicanos ganadores rápidamente podrían concluir que se terminó el tiempo de Donald Trump y enfilar hacia otros referentes partidarios, como Ron DeSantis, el gobernador de Florida, uno de los principales triunfadores de la noche electoral.

El pasado domingo 6, en un acto en Florida, Trump dijo a sus votantes enfervorizados: «Probablemente tendré que hacerlo de nuevo». Pero las urnas, sin embargo, le están diciendo otra cosa.

La victoria apabullante de DeSantis

En las antípodas del desempeño pobre de Trump se ubica el gobernador de Florida, Ron DeSantis, que retuvo el cargo con un margen a su favor de casi 20 puntos porcentuales.

En política importa el partido ganador, pero también quiénes son los postulantes que explican la victoria.

DeSantis, de 44 años, se ha convertido en un fuerte competidor de Trump en la interna partidaria, con un respaldo abrumador de los votantes hispanos. Su reacción luego de los comicios da la impresión de que su carrera hacia la candidatura presidencial comenzó ayer mismo. «Para mí, la lucha apenas comienza», dijo el gobernador que cosechó entre 57 % y el 59% de los votos contra el demócrata Charlie Crist.

DeSantis podría ser una oportunidad de oro del PR para recuperar un partido fagocitado por Trump —por la responsabilidad de dirigentes que optaron por resguardarse en la capa populista— y alejado de sus raíces en muy poco tiempo.

El exitoso gobernador podría ser la gran apuesta republicana para la renovación y avanzar hacia un nuevo contrato del partido de Lincoln que le permita captar nuevos (y viejos) votantes, todos decisivos para regresar a la Casa Blanca.

Desafíos

Los resultados de las elecciones intermedias vuelven a exhibir un país fuertemente polarizado, que deja a Biden atado de pies y manos, impidiendo que avance la agenda reformista mandatada en las urnas en las elecciones de noviembre de 2020.

No es difícil de prever que el alivio de Biden por evitar una rotunda derrota demócrata durará muy poco, el tiempo que demore en advertir que enfrentará más obstáculos para gobernar en un tiempo tan tumultuoso que exige acuerdos bipartidistas de largo aliento.

Más fango en el agua política es el mensaje esencial de los electores: un triunfo republicano ajustado y un presidente sin mayorías propias en momentos de una polarización radical problematizan aún más la conversación democrática. Las urnas, lamentablemente, hablaron muy mal sobre esto.

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Hoy se cumple el 33 aniversario de la caída del Muro de Berlín. Fue el símbolo de la división alemana y de la Guerra Fría durante más de 28 años. Un antecedente que invita a pensar sobre la democracia y el avance del autoritarismo en el mundo. Su caída el 9 de noviembre en 1989 representa la culminación de un movimiento popular pacífico y el fin de la pugna entre dos modelos.

La división de Alemania bajo la influencia democrática occidental, por un lado, y la comunista rusa por el otro, sintetizó por mucho tiempo los dos modelos que se disputaban el mundo. El conflicto de entonces, con amenazas de un descalabro nuclear, puso en cuestión la viabilidad de la vida en la Tierra. Ante cada tensión entre las potencias aliadas y la Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas, la posibilidad de una paz prolongada era una expectativa difusa.

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El Muro de Berlín fue levantado en 1961. Dividió la República Federal Alemana, que se caracterizó por un sistema político competitivo y una economía capitalista, de la República Democrática Alemana, cuyo rasgo esencial era el de una dictadura de partido único bajo la filosofía de la economía centralmente planificada.

Reacción social

El telón de acero le mostró al mundo el contraste entre democracia y autoritarismo. Cientos de miles de familias divididas. Migrantes en su propio país. Ciudadanos que huían del lado comunista y arriesgaban su vida para atravesar un muro inhumano con la esperanza de encontrar refugio en Occidente. Un muro custodiado con una maquinaria que trabajaba día y noche en vigilar a las personas y trataba a todos como sospechosos.

La caída del Muro llegó gracias a la confluencia del hartazgo social y un movimiento ciudadano prodemocrático en el bloque comunista, el fracaso económico del modelo soviético, y la constatación de que las sociedades libres viven mejor.

La reunificación alemana simboliza la defensa persistente de la libertad y la democracia. Gracias al valor, la suerte y la determinación de muchos ciudadanos, la revolución pacífica tuvo éxito y condujo a la unidad y a la consolidación de un Estado democrático y próspero.

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A treinta y tres años de la caída del Muro, vale invitar a los lectores a preguntarse: ¿cuánto tiene de similitud aquel mundo partido en dos con la lucha de hoy entre la democracia y el autoritarismo global? ¿Cuán desafiada está la democracia ante el influjo de modelos de partido único que pretenden instalar una sola forma de pensar, hablar y hacer? ¿Cuánto estamos dispuestos a ceder ante la necesidad de comerciar, integrar y dialogar para proteger el sistema democrático como el mejor de todos los existentes?

¿Qué tienen en común las cuotas de género con el voto obligatorio, las reformas del sistema electoral y el transfuguismo? Todos estos temas tienen influencia en la calidad de nuestra democracia, en un momento en que hay consenso sobre que esa calidad está en juego. En este episodio que cierra la serie dedicada al superciclo electoral en Latinoamérica queremos abordar asuntos sobre los que hay una discusión abierta. 

Cuál es el balance del sistema de cuotas y  leyes de paridad, en qué momento se encuentra la discusión sobre la idoneidad del voto obligatorio o qué problemas trae la crisis de representación son preguntas que hoy ponemos Bajo la Lupa. 

Episodio 3/3 de la serie Elecciones

Participan:

Niki Johnson. Doctora en Ciencia Política por la Universidad de Londres. Docente e investigadora de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República de Uruguay y coordinadora del Centro de Estudios Interdisciplinarios Feministas.

Eduardo Repilloza Fernández. Coordinador de Tecnología Electoral y Análisis de Datos en Transparencia Electoral de América Latina.

Te invitamos a visitar la edición especial de Diálogo Político sobre Elecciones donde puedes leer, escuchar o descargar los artículos.

Escucha el episodio 1/3 y 2/3 de la serie Elecciones.

Bajo la Lupa es un podcast de Diálogo Político. Un proyecto de la Fundación Konrad Adenauer.    

Conducción y realización: Franco Delle Donne | Rombo Podcasts.

Guion: Raúl Gil | Rombo Podcasts

Edición de sonido: Pablo Fisher | Rombo Podcasts

La agenda política del Perú ha estado marcada por las denuncias constitucionales al presidente Castillo, el pedido de impedimento para salir del país para la esposa del presidente y la liberación de su cuñada, contra quien recaía una prisión preventiva por la presunción de delitos en el ofrecimiento de obras públicas.

Exministros fugados, parientes no habidos, colaboradores eficaces, allanamiento a las viviendas y oficinas de un grupo de congresistas investigados por canjear sus votos a cambio de direccionar licitaciones. El ministro de Salud se suma a las renuncias por las denuncias de corrupción. Estos son algunos hechos de un capítulo más de la crisis permanente que vive el Perú.

Hay una evidente judicialización de la política, pero también hechos inéditos en el Gobierno, el Congreso y otras instituciones autónomas. A causa de ello, los entes públicos y organizaciones de la sociedad civil se preparan para recibir al grupo de alto nivel de la Organización de Estados Americanos en el marco de la Carta Democrática, a pedido del presidente Castillo.

Crisis política del Perú

Desde el 2016, el Perú ha librado crisis políticas que no cesaron en ningún momento, incluso durante la pandemia. Las elecciones de 2021 no cumplieron con la función de canalizar la tensión. El voto estuvo muy fragmentado. Por primera vez, el apoyo a los dos candidatos que pasaron a segunda vuelta no superó el 27 %. La elección se realizó en un clima de alta polarización.

En ese contexto llegó Pedro Castillo al poder con Perú Libre, partido al que se afilió para ser candidato al final del plazo legal. Perú Libre obtuvo el 28 % de escaños y logró una coalición con otro partido que le permitió sumar el apoyo de otros 42 votos.

Han transcurrido quince meses de desgobierno, en los que pasaron cuatro gabinetes y más de 70 ministros de Estado. La bancada de Perú Libre pasó de 28 % a 12 %. El transfuguismo es un fenómeno cotidiano en la política peruana. Los congresistas se reagrupan durante el periodo, a tal punto que al inicio del periodo había 9 grupos parlamentarios y hoy son 13.

Polarización creciente

Si bien el presidente Castillo renunció al partido Perú Libre, su apoyo se ha incrementado en el Congreso. Aunque mantiene un equilibrio precario, ha logrado librar dos mociones de vacancia por permanente incapacidad moral y aprobar el voto de confianza de sus cuatro gabinetes.

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La polarización existente se agudizó durante la campaña de la segunda vuelta electoral con denuncias de fraude que no llegaron a probarse. Muchos anuncios de campaña y de las primeras semanas de gobierno se diluyeron por la debilidad de un presidente sin experiencia, equipo y viabilidad de las propuestas. Los primeros cuestionamientos a las designaciones de los ministros se fundamentaron en la falta de idoneidad.

Meses más tarde, no solo la oposición sino la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Autoridad Nacional del Servicio Civil han advertido irregularidades en las decisiones y gestión del gobierno. Recientemente, la fiscal de la Nación ha presentado una denuncia constitucional ante el Congreso.

Denuncias y escenarios posibles

La denuncia imputa al presidente, así como a dos de sus exministros los delitos de organización criminal agravada y tráfico de influencias agravado, entre otros. Documenta diversos hechos que implican a su entorno familiar, así como a otros funcionarios y allegados. La denuncia fue materia de un pronunciamiento de la fiscal y su equipo, seguido de un respaldo institucional de la Junta de Fiscales Supremos.

La denuncia ha planteado nuevos escenarios que deberá resolver el Congreso en las próximas semanas. Para declararla procedente, el Congreso debe sortear el límite de la regla que establece solo cuatro causales para acusar al presidente durante su mandato. En efecto, a diferencia de lo que ocurre en otros países de la región, la Constitución ha previsto una excesiva protección al presidente. Ello impide iniciar un juicio político aunque exista evidencia de la comisión de graves delitos. El otro escenario es el de la aprobación de una moción de vacancia por permanente incapacidad moral, que incluiría entre sus fundamentos los argumentos de la denuncia de la fiscal de la Nación. Sin embargo, es muy posible que no se cuente con los votos para destituir al presidente.

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El Gobierno ha respondido con distintas acciones. Una de ellas ha tenido como protagonista a una ministra de Estado, quien ha denunciado a la fiscal. Otra más audaz ha sido la solicitud enviada a la Organización de Estados Americanos (OEA) para activar la aplicación de la Carta Democrática a fin de preservar la institucionalidad democrática. En atención a ello, el Consejo Permanente de la OEA acordó enviar un grupo de alto nivel a fin de hacer un análisis de la situación.

Perú y la democracia imperfecta

En el contexto de la crisis permanente, el índice de democracia elaborado por The Economist Intelligence Unit califica a la democracia peruana como imperfecta. De acuerdo con el Barómetro de las Américas, el apoyo a la democracia como mejor forma de gobierno ha sido el menor desde 2004. El Perú ocupa el antepenúltimo lugar respecto del apoyo a la democracia y el penúltimo lugar en cuanto a la satisfacción con el funcionamiento de la democracia. La corrupción es considerada el segundo problema más importante en el país, de manera consistente en los últimos años.

La aprobación del presidente es de 28 %, según el Instituto de Estudios Peruanos. A pesar de las denuncias, la desaprobación no ha crecido respecto de los meses anteriores. Se encuentra en 62 %, aunque en Lima es de 76 %.

Este apretado resumen de coyuntura, con un desenlace incierto, omite hechos y actores, pero revela que la crisis es profunda y compleja y requiere más de una mirada para comprenderla en su totalidad. Preservar la democracia es un reto que debemos asumir los peruanos buscando soluciones a los problemas estructurales dentro del marco constitucional.

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A nivel mundial, se pasó de poco más de 4 millones GwH de capacidad de generación de energías renovables en 2010 a 7 millones GwH en 2020, según datos de la Agencia Internacional para las Energías Renovables (IRENA), donde destaca el crecimiento sostenido de las energías renovables no convencionales (ERNC). [1]

Para América Latina, según los datos de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), se cuenta con 60% de renovabilidad en la capacidad instalada de generación. Además, se instalaron más de 11 GwH de ERNC en 2020.

Para la región este avance en energías renovables no solo significa aportar positivamente en la reducción de gases de efecto invernadero, sino buscar un camino para entregar energía eléctrica a un costo razonable a más de 20 millones de personas que aún no cuentan con fuentes estables en nuestro continente, según datos de la CEPAL.

Transición urgente y necesaria

No cabe duda de que esta transición es urgente y necesaria. Sin embargo, debemos sincerar que estas energías cargan con una importante paradoja: su desarrollo y uso no es tan limpio.

Abordemos esto desde dos ángulos:

Primero, el desarrollo y producción de los equipamientos que hacen realidad a las energías limpias requieren incrementar la extracción de materias primas, como metales, cemento, minerales, vidrio y polímeros, que son parte esencial de sus componentes. Por lo tanto, si las industrias que proveen dichas materias primas no son carbono neutral, se pierde parte de la contribución.

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Sumemos a lo anterior, que las materias primas viajan largas distancias desde los centros de extracción hacia los de producción, los que posteriormente envían los productos terminados al mundo por sistemas logísticos de alta huella de carbono. Y, una vez en los países de destino, estos equipamientos requieren un nuevo sistema logístico para su instalación y puesta en funcionamiento que reproduce parte del ciclo anterior sumando más emisiones de gases de efecto invernadero.

Segundo, como cualquier otro bien, estos equipamientos tienen un ciclo de vida que una vez cumplido genera residuos y, mientras más grande la industria, más grande la cantidad de residuos. En simple, siempre se requerirá adquirir nuevos equipamientos que reemplacen a los anteriores.

Por otra parte, los habitantes y territorios que contribuyen a la generación de las energías limpias pagarán un alto costo social y ambiental al transformarse en gigantescos cementerios de residuos industriales que, además, afectarán la licencia para operar de estas industrias en los territorios. Solo un dato, los trabajos de los profesores Rodrigo Palma e Iván Rosas de la Universidad de Chile han estimado que se generarán al 2050 cerca de 1 millón de toneladas acumuladas solo en paneles solares en Chile. Esto nos da una dimensión del problema que podemos enfrentar a nivel latinoamericano.

Intensificar el uso de energías renovables

¿Debemos detener entonces el desarrollo de las ERNC? Por ningún motivo. Es parte esencial para luchar contra el cambio climático y debemos intensificar su uso. Pero, para resolver esta paradoja, debemos salir del concepto de energías limpias y acercarnos a la economía circular.

Por una parte, impulsado la implementación de la circularidad en industrias como la minería, transportes, construcción, químicas, entre otras, para que la generación de energías limpias pueda aportar todo su potencial sin cargar con las emisiones de estas industrias. Por eso la mirada sistémica es esencial.

Asimismo, la economía circular abre posibilidades para repensar el diseño de equipamientos, partes e insumos, que son utilizados por las energías limpias, que permitan implementar procesos de remanufactura, reutilización y reciclaje para que nada se transforme en un desecho y retengamos valor.

En el mismo sentido, el impulso de mercados secundarios que utilicen los residuos como insumos de producción permite crear nuevos negocios, generar empleo e impulsar la investigación e innovación que, pensados desde una lógica territorial, son una oportunidad para el desarrollo de las regiones.

Todo ello ya se comienza a vislumbrar en diversos países y debemos trabajar conjuntamente para acelerar la transición, porque la paradoja de las energías limpias se resuelve con la economía circular.

[1] Se definen como fuentes de energías renovables no convencionales (ERNC) a la eólica, la pequeña hidroeléctrica (centrales hasta 20 MW), la biomasa, el biogás, la geotermia, la solar y la energía de los mares.

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Las democracias de la región entraron en una crisis más profunda de lo que muchos imaginan. Múltiples causas llevaron a una situación compleja, pero no irreversible.

Al igual que sucede en Estados Unidos y en muchos países de Europa, América Latina de un momento a otro, casi sin darse cuenta, ingresó en un draconiano proceso de crisis política que dista en demasía de las situaciones de inestabilidad del siglo pasado. Hoy día, salvo excepciones condenadas por la mayoría del sistema político, la región dejó atrás golpes de Estado. Sin embargo, sufre cambios temerarios que no hay que subestimar. Dotar de legitimidad democrática a sectores extremistas puede transformarse en un túnel sin salida.

« Dotar de legitimidad democrática a sectores extremistas puede transformarse en un túnel sin salida »

El último caso conocido por todos se dio en Brasil con el triunfo de Jair Bolsonaro, pero para entender este y tantos otros resultados, que hace algunos años hubieran sido inesperados, hay que retroceder en el tiempo. El reconocido politólogo italiano Giovanni Sartori1 decía que «el único modo de resolver los problemas es conociéndolos». Nuestro sistema político debe tomar nota de cuáles son esos problemas, realizar un diagnóstico adecuado y sacar a las democracias de la terapia intensiva.

Si uno mirara desde un lugar donde no estuviera condicionado por ninguna opinión preexistente, rápidamente se preguntaría: ¿cómo llegamos a esto? A modo de síntesis comprensiva no hay que mirar al votante, que es quien hoy en día elige a los extremos, como el culpable. El voto no se define por un único componente aunque, en general, prevalezca la cuestión emocional. A la hora de elegir, una persona atraviesa diferentes procesos que la llevan a tomar la decisión definitiva. Por eso, hay que buscar las causas en el sistema político y no en los ciudadanos, que, por la razón que sea, son víctimas de quienes conducen dicho sistema.

La respuesta sencilla, y sin un análisis profundo de estas primeras líneas, podría ser que los espacios de extremos son claros y no dejan lugar a la duda a la hora de presentar sus plataformas políticas. Es cierto, pero eso sería observar una foto de la problemática y no la película completa. El malestar del ciudadano con el sistema político es previo al momento de la votación. La decisión que toma en los comicios es la consecuencia de un hartazgo de años.

Basta con desmenuzar lo que sucedió en Brasil. Tras años ocho años de gobierno de Lula da Silva y una mejora destacable en los índices socioeconómicos, el país más importante de Sudamérica ingresó en un período de inestabilidad política que culminó hace algunos meses con la elección de Jair Bolsonaro. Entre la salida de Lula en 2011 y la elección del año pasado hubo múltiples denuncias de corrupción que terminaron con el gobierno de Dilma Rousseff y la asunción de un también cuestionado Michel Temer. El ciudadano brasileño no encontró respuestas a sus problemas cotidianos en ninguno de los partidos tradicionales que históricamente forman la política de su país. La consecuencia a esto fue volcarse a un candidato que se paró bien en un extremo del espectro ideológico y supo entusiasmar al votante desencantado con el sistema. Las causas pueden variar de acuerdo a la coyuntura de cada país, pero los resultados finales son similares.

Buenos Aires, capital de la Argentina.

Foto: Pxhere

Otro componente a tener en cuenta es la polarización. Nuestro sistema político regional eligió en los últimos años como una forma de construcción política a este concepto, que no hace otra que dañar a la democracia. La Argentina —al igual que muchos países de la región— hoy todavía convive con la lógica pueblo-elite o el nosotros-ellos que pregona Ernesto Laclau. Esto puede tener un beneficio electoral, pero a largo plazo divide, enfrenta y opone a los diferentes actores, que deberían —aun con sus diferencias— trabajar en conjunto por y para el bien común. En escenarios polarizados, donde apenas existen dos opciones válidas opuestas y no hay lugar para espacios de centro, frente al descontento con estas, solo pueden surgir nuevas fuerzas que se paren en los extremos de las opciones que ya existen. Irrumpen con un discurso impío y de alto impacto como la solución a todos nuestros problemas.

« Nuestro sistema democrático debe volver a construir de una manera plural, con un horizonte acordado entre las distintas fuerzas políticas, fronteras tanto hacia dentro de un país como en política exterior »

Quien se ocupó principalmente de instalar en América Latina el concepto de la polarización fue el populismo, que sometió a la región en los últimos veinte años. Penetró de manera perspicaz, inteligente, con un relato idílico que tomaron
muchos, luego de una tormentosa década de los noventa. El fracaso de un modelo determinado, sea cual sea, dispara inexorablemente consecuencias de todo tipo. Puntualizando en las políticas, cabe resaltar que el populismo de los 2000 en
adelante no hubiera existido con un consenso de Washington exitoso. La misma lógica se aplica para la política de los extremos ante el colapso los líderes paternalistas y mesiánicos.

Nuestro sistema democrático debe volver a construir de una manera plural, con un horizonte acordado entre las distintas fuerzas políticas, fronteras tanto hacia dentro de un país como en política exterior. La región convive con instancias diplomáticas en demasía donde podrían converger propuestas e intereses para abordar las problemáticas de manera democrática, respetando a las instituciones y teniendo al ciudadano como eje principal.

Nuestro sistema democrático debe volver a construir de una manera plural, con un horizonte acordado entre las distintas fuerzas políticas, fronteras tanto hacia dentro de un país como en política exterior.

Una figura que está muy debilitada ante la opinión pública es el Parlamento. Su recuperación forma parte de este gran reto. Desde allí se dan los debates más plurales de una sociedad. Y, además, es el poder del Estado desde donde cualquier espacio del sistema político puede aportar soluciones. Quienes tienen la responsabilidad de legislar conviven con la necesidad de alcanzar acuerdos y consensos; es precisamente lo que hoy en día se necesita para recuperar el centro político.

El desafío es dejar atrás la mezquindad, la vocación de poder, y ofrecer alternativas reales y acordes a este siglo, para que quienes acuden a las urnas vuelvan a confiar en opciones con programas claros y no en personajes que apenas se aprovechan del descontento generalizado.

Entre el 15 y el 24 de julio de 2019 un grupo de once personas, algunos expertos en la obra de Alexander von Humboldt y otros que, como yo, nos interesamos recientemente en su obra, emprendimos viaje por el tramo que llevó al sabio desde el río Calvas, actual frontera entre Perú y Ecuador, hasta el pongo de Rentema en la Amazonía. El territorio que recorrió Humboldt en el año 1802 siguió las rutas de comercio colonial y poblados que eran puertos de comercio terrestre. Nosotros recorrimos las provincias de Ayabaca y Huancabamba, descendiendo desde los páramos que separan las cuencas del Pacífico y la Amazonía, hasta el encuentro con el Marañón, siguiendo los caminos modernos más cercanos posibles a la ruta de Humboldt.

Nuestro seminario itinerante estuvo conformado por practicantes de antropología, arqueología, botánica, geografía y geología. La metodología del viaje consistió en visitas a los paisajes que observó Humboldt, entrevistas con pobladores y reuniones de diálogo con asociaciones culturales, gobiernos municipales, comunidades, cooperativas y otros actores locales.

Humboldt hoy

El grupo parte con la pregunta ¿por qué Humboldt hoy? Las razones más evidentes las resume Sandra Nichols, coorganizadora de la expedición:

En una época en que todas las formas de vida en este planeta enfrentan desafíos extraordinarios para su supervivencia, la ciencia humboldtiana ofrece una manera de apreciar y comprender nuestro mundo en toda su belleza y complejidad exquisitamente sintonizada, además de la inspiración para preservarlo. (Nichols, 2019, p.60)

A lo largo del seminario itinerante fueron tomando forma algunas respuestas definidas desde el encuentro local y que compartimos más adelante.

« En las entrevistas con pobladores encontramos pasión por construir narrativas históricas sobre su territorio »

Atravesando los paisajes de oeste a este sobre las huellas de Humboldt, el territorio que recorrimos corresponde a la denominada depresión de Huancabamba, la sección más baja de los Andes, con abras de paso por debajo de los 3000 metros de altura. Este espacio es parte de la macrorregión norte del Perú, que durante la colonia «abarcaba la intendencia de Trujillo y que se proyectaba más allá de las actuales fronteras nacionales, hacia el área sur del actual Ecuador, Cuenca, Loja y Guayaquil» (Aldana, 1997, p. 34).

Conexiones entre historia y territorio

Esta ruta, desde el río Marañón hasta las costas de Piura y Lambayeque, fue un activo corredor cultural y biológico, así como un centro de civilización en la Amazonía (Olivera, 2019). Humboldt intuyó estas conexiones entre historia y territorio en sus observaciones sobre las rutas del Estado inca y que se confirman desde la arqueología (Yamamoto, 2008). En las entrevistas con pobladores encontramos también pasión por reconocer esasconexionesyconstruirnarrativas históricas sobre su territorio (Aldana, 2002).

A continuación quiero compartir tres momentos de nuestro viaje que permiten contrastar el diario de viaje de Humboldt en agosto de 1802 con nuestra visita a paisajes y pueblos del norte peruano 217 años después.

Alexander von Humboldt

Ilustración: Guillermo Tell Aveledo

La economía del río Calvas: economía de frontera entre Perú y Ecuador

Humboldt 1802. Acercándose a la frontera peruana desde Loja, Humboldt toma nota detallada de la condición del árbol de cascarilla (Cinchona officinalis), indicando que a pesar de ser un ambiente propicio para esta valiosa planta, «no se ve un pie de estas últimas» (Humboldt, 2019, p. 31); elabora ideas sobre las causas naturales y de política colonial que podrían explicar su ausencia. En una sección posterior de su diario anota que la prohibición de extraer cascarilla en la zona de Huancabamba ha resultado en la recuperación de estos bosques. Desde la ruta del Ecuador llega «el 1.º de agosto a Lucarque, pasando por el profundo y cálido valle del río Calvas que viene de las Montañas de Marcola» (p. 33). «El río Calvas divide el Perú de la residencia de Quito». Humboldt descansa en la hacienda llamada por entonces Lucarque.

La ruta de Humboldt en 2019. Intentando identificar el punto exacto por donde habría cruzado Humboldt el río Calvas en 1802, al visitar los cruces llamados Vado Grande y Remolino se descubre una frontera fluida: del Ecuador fluye el contrabando de petróleo y gas subsidiado, y del Perú artefactos eléctricos y celulares; de ambos lados de la frontera circula marihuana, coca y amapola en ruta hacia diversos puntos de salida. Otros productos circularon entre ambas fronteras dependiendo del contexto económico de cada país y de la región. El lugar por donde pensamos que Humboldt cruzó la frontera es Remolino, sitio donde hoy se cruza el río Calvas utilizando cámaras de llanta para transportar el contrabando en pequeñas cantidades. Como en tiempos de Humboldt, la economía local está marcada por una historia de larga duración.

De Ayabaca a Huancabamba: agua, minería y biodiversidad desde 1802

Humboldt 1802. El sabio describe con detalle las cuencas hidrográficas, distinguiendo el aporte de los ríos hacia las cuencas del Pacífico y de la Amazonía. Por ejemplo, sobre los lagos de páramo en la provincia de Huancabamba nos dice:

Es de estos lagos de Guaringa que se ha tenido el proyecto hace poco [escribe en 1802] de proporcionar agua a la ciudad de Piura, cuyo río se seca de 4 a 5 meses enteramente, de manera que los habitantes no beben durante ese tiempo más que agua que se saca del lecho del río. Este río de Piura ha sido antes más abundante y no se secaba sino rara vez, ya sea que las lluvias eran más frecuentes o que el lecho estaba menos colmado de arena. (Humboldt, 2019, p. 36)

Uno de los pasajes más interesantes de su diario es la descripción que hace del páramo hoy conocido como Huamaní:

[…] divide las aguas entre el Mar del Sur y el Océano Atlántico. Las aguas del Chulucanas van al río Quiroz y las del Angostura al río Huancabamba, de allí al Chinchipe y con él al Marañón. (Humboldt, 2019, p. 41)

Evidentemente la preocupación de Humboldt por identificar las cuencas iba más allá de la geografía, pues menciona temas de gestión, trazando conexiones entre las zonas altas y bajas de las cuencas.

« La importancia de la gobernanza y construcción de bienestar a partir
de la conservación y uso adecuado de la biodiversidad son ideas que Humboldt ya expresó, a su manera, en su propio tiempo »

Ruta en 2019

La ruta de Humboldt en 2019. A lo largo de todo el recorrido de nuestro seminario itinerante encontramos la preocupación por el agua. En Sondorillo, donde se encuentra el túnel de trasvase de las aguas del río Huancabamba, cuenca Amazónica, hacia el Alto Piura, cuenca del Pacífico, el lema de las rondas campesinas es: «Agua para Piura a cambio de qué». La reducción del abastecimiento de agua en Sondorillo se debería a la deforestación de la cuenca y al cambio climático. La situación es similar en la zona más baja que lleva agua del río Huancabamba a la irrigación de Olmos.

La necesidad de asegurar el agua se relaciona también con la preocupación por el ingreso de la industria minera en la sierra de Piura. La inquietud es patente desde la comunidad de Lucarqui en la frontera con Ecuador, pasando por poblados del páramo como Totora u Olleros, hasta la provincia de Huancabamba. En valles secos como Lucarqui la preocupación es aún mayor porque el clima está cambiando, llueve menos y sus vertientes se están secando.

Paisajes en el entorno de la ciudad de Ayabaca, zona de ingreso de Alexander von Humboldt al Perú.

Foto: J. Recharte, 2019.

A lo largo de todo este territorio es notable el alto nivel de organización y poder político de las rondas campesinas, condición que marca una diferencia fundamental con el pasado. Las rondas campesinas son el principal capital social que los pobladores de la zona aprovechan para construir iniciativas importantes de innovación en la restauración de los paisajes. Por ejemplo, en el centro poblado de Totora (San Juan de Cachiaco) donde pasamos una noche, la Asociación de Productores Conservacionistas de Bosques Nublados y Páramo (ACOBOSPA), gestiona un proyecto de plantas medicinales que incluye la reproducción in vitro de especies arbustivas como el lanche (Mircyanthe smircynoides) con valor medicinal y comercial.

Más de veinte asociaciones de productores del páramo y las rondas campesinas están organizadas en una «Plataforma del Páramo» para el diálogo con el Gobierno Regional de Piura, al que proponen una estrategia de reforestación productiva como alternativa a los programas diseñados desde la costa para la sierra.

El pueblo jíbaro visitado por Humboldt y los jóvenes awajún de hoy

Humboldt 1802. Luego de su ingreso al Perú por Ayabaca, Humboldt cruza con sus mulas el abra hoy conocida como Huamaní, ingresando a la cuenca del Huancabamba, que vierte sus aguas al Amazonas. Ya en ruta hacia el oriente, desciende por este río un ramal del QhapaqÑan o Camino Principal Inca, que conducía hasta el sitio de Ingatambo en el distrito de Pomahuaca. Ingatambo, cuya ocupación se remonta al año 2500 a. C. (Yamamoto, 2008), es una suerte de umbral, sitio de contacto interregional entre grupos étnicos de la Amazonía, como los pueblos jíbaros que visitó Humboldt y los de los Andes.

« Traer a colación la memoria de Humboldt en el territorio del actual norte peruano nos permite […] colocar al paisaje, la naturaleza y la sociedad como cimientos para la búsqueda de nuevos paradigmas de bienestar »

Desde Pomahuaca, Humboldt prosiguió en balsa por el río Marañón hasta llegar a Tomependa, donde residía el señor Checa, gobernador de la provincia de Jaén. En 1802 la producción de cacao se encontraba en crisis, pese a tener excelente calidad y productividad. Lo mismo sucedía con el tabaco, cuyo cultivo fue abandonado en Jaén debido a conflictos de intereses con las haciendas tabacaleras de Chachapoyas, Moyobamba y Lambayeque, que vendían su producto con el nombre de Bracamoros (es decir, la denominación de origen que correspondería a Jaén). Humboldt atribuyó este abandono del cultivo del tabaco a la expulsión de la orden jesuita de ese territorio y al hecho de que, estando la provincia de Jaén bajo la jurisdicción de Santa Fe y no del Perú, no había interés en promover su crecimiento.

Los pueblos indígenas

En su recorrido por el Marañón, Humboldt reflexionó sobre el colapso de los pueblos indígenas:

Se sabe que este país ha sido floreciente antes y bien poblado. Provincias enteras como la de Chirinos entre Pomahuaca y el río Guarandosa y la provincia de Cunbinama al este de Chito se han perdido. El cacao, los limones se han vuelto aquí salvajes y no hay más habitantes […]. ¿Por qué no hay sino unos pocos? ¿Por qué se ven tan pocas tierras cultivadas […]? La verdadera causa es que un mal gobierno pesa siempre más sobre las clases más indigentes, las que menos pueden defenderse y que las vejaciones no han sido en ninguna parte más grandes que al este de la Cordillera… Los gobernadores han tratado allí a los indios como esclavos. (Humboldt, 2019, p. 44)

La ruta de Humboldt en el 2019. En la ciudad de Jaén nuestro grupo tuvo la oportunidad de reunirse con la Asociación Centro Waimaku establecida por jesuitas para apoyar a estudiantes de los pueblos awajún y wambisa en Jaén. La Asociación reúne a hombres y mujeres que estudian para ser profesores y ansían después «volver a la comunidad», «para no ser engañados estamos aquí [estudiando], lejos de nuestras familias», para «ir más allá». En este empeño de estudiar para «regresar a nuestros pueblos, para servir», sienten como un problema serio la discriminación de parte de los colonos y personas de la ciudad «porque no dominamos bien el castellano», «que no sabemos hablar, que somos awajún, chuncho», «que los awajún no tenemos capacidad de aprender», «cuando no hablas bien el castellano te hacen a un lado».

En este contexto, los miembros de la Asociación Centro Waimaku están empeñados principalmente en afirmar en los jóvenes los valores culturales de sus pueblos de origen, aprendiendo de losmayoreslashabilidadesyartesnecesarias para mantener su identidad. Se interesan también en encontrar maneras de dar mayor valor económico a la producción de cacao que hoy venden a los intermediarios sin ningún valor agregado. Nuevamente, Humboldt nos ofrece una línea temporal que ayuda a entender lo poco que han cambiado las cosas en los últimos 217 años.

Conclusiones

¿Por qué Humboldt hoy? Lo evidente: para celebrar al inventor del concepto occidental de naturaleza, de la biogeografía y de las ideas seminales de la ecología y conservación (Wulf, 2015). Otra razón importante fue reconocer, en las mujeres y los hombres de los pueblos que visitamos, el espíritu de curiosidad, pasión por el conocimiento y defensa de la naturaleza que ya eran evidentes en Humboldt. Un ejemplo es la familia Fernández Zárate, del pueblo de Cascarilla. Ellos experimentaron durante años la reproducción de la Cinchona officinalis —el árbol que representa la riqueza vegetal del país en el escudo nacional del Perú— hasta finalmente lograrla. Durante el viaje nos encontramos con numerosos ejemplos como este.

El cariño y aprecio por la historia local, el afán de conocimiento y el amor por el terruño se hizo patente ante nosotros en las personas que conocimos. Estos pobladores, de alguna manera tan alejados del centro del poder, se apropiaron de la figura de Alexander von Humboldt para afirmar su interés por el terruño. Por ejemplo, la Asociación Cultural Ayawaka, en la capital provincial de Ayabaca, decidió reestablecer la ruta colonial de Humboldt que conecta Ayabaca con Olleros y el centro inca de Aypate. En Pomahuaca, Jaén, el municipio escenificó el pasaje del diario de Humboldt en que el viajero describe el servicio indígena de correo, por el que un nadador llevaba la correspondencia surcando el río Marañón por 36 leguas hasta la Gobernación de Jaén en Tomependa.

Traer a colación la memoria de Humboldt en el territorio del actual norte peruano nos permite entender continuidades y cambios. Y colocar al paisaje, la naturaleza y la sociedad como cimientos para la búsqueda de nuevos paradigmas de bienestar.

Referencias

Aldana, S. (1997). «Tres temas para una identidad. Pautas historiográficas en Piura y Tumbes (Perú)», Revista Complutense de Historia de América, vol. 23, 23-38.

Bernex, N. (2019). «Alexander von Humboldt, el precursor». En: Sociedad Geográfica del Perú. Humboldt en el Perú. Lima: Sociedad Geográfica del Perú-CIPCA.

Diamond, J. (2005). Collapse: How Societies Choose to Fail or Succeed. Nueva York: Viking Press.

Humboldt, A. (2019) [1802]. Diario de Alejandro de Humboldt durante su permanencia en el Perú (agosto a diciembre de 1802). Traducido del francés por Manuel Vega Vélez. Lima: Sociedad Geográfica del Perú-CIPCA.

Nichols, S. (2019). «Al encuentro con la ciencia», Revista Amalamar, n.º 9, 60-62. 

Olivera, Q. (2019). Jaén, arqueología y turismo. Jaén: Municipalidad Provincial de Jaén.

Wulf, S. (2015). The Invention of Nature: Alexander von Humboldt’s New World. Londres: Penguin Random House.

Yamamoto, A. (2008). «Ingatambo: un sitio estratégico de contacto interregional en la zona norte del Perú», Boletín de Arqueología PUPC, vol. 12, 25-51.

Este artículo analiza el giro iniciado hacia 2013 en la política medioambiental de China. Luego de años priorizando el crecimiento económico por encima del cuidado del medioambiente y batiendo récords a nivel mundial en materia de emisión de CO2, el país puso en marcha ambiciosos planes para reducir los niveles de contaminación y comenzó a diversificar su matriz energética, y se convirtió en pocos años en el mayor generador de energía hidroeléctrica, eólica y solar del mundo (IRENA, 2018). ¿Cuáles fueron las causas y cuál es el alcance de estos cambios? Luego de explorar diversas respuestas a estos interrogantes, el artículo analiza la matriz de consumo energético de China para ilustrar procesos de aprendizaje organizacional y cambio dirigido en la política pública.

Introducción

«Declararemos la guerra a la contaminación con la misma determinación que lo hemos hecho contra la pobreza», anunció en marzo de 2014 el primer ministro chino Li Keqiang. Estas palabras anunciaban el inicio de una nueva política en materia medioambiental en el país asiático, luego de décadas priorizando el crecimiento económico por encima de la sustentabilidad. En este trabajo nos proponemos contrastar distintas explicaciones respecto a las causas del giro en el discurso y en la política ambiental china. Posteriormente, analizaremos la matriz de consumo energético de China para explorar el alcance real de este cambio y describir posibles escenarios a futuro. El análisis de la matriz de consumo energético nos ofrecerá una respuesta más dinámica sobre la política ambiental china a lo largo de las últimas décadas, permitiendo una reflexión final sobre los procesos de aprendizaje organizacional y cambio dirigido en las políticas públicas (Dror, 2017).

« En las últimas dos décadas, la economía china ha crecido a una tasa anual de 10% en promedio. Esta expansión sin precedentes vino acompañada de un deterioro sistemático y constante del medioambiente »

La locomotora China

En las últimas dos décadas, la economía china ha crecido a una tasa anual de 10% en promedio (Banco Mundial, 2018). Esta expansión sin precedentes vino acompañada de un deterioro sistemático y constante del medioambiente. Para el año 2006 el Banco Mundial estimaba que 16 de las 20 ciudades más contaminadas del mundo se encontraban en China y señalaba que los niveles de contaminación habían subido casi un 50% en una década (Cook, 2006). Actualmente, China es el principal emisor mundial de dióxido de carbono y de dióxido de sulfuro y sus emisiones de mercurio antropogénico son de las más altas en el mundo. En las zonas rurales existen más de 300 millones de personas sin acceso al agua potable mientras la desertificación sigue avanzando en el norte del país (Biechele-Speziale, 2018).

Contaminación en urbes de China

Foto: Jing, vía Pixabay

Alarmada por el impacto ambiental del desarrollo chino, la comunidad internacional comenzó a ejercer presión sobre el gigante asiático para que tomara medidas de protección medioambiental. En el año 2009, durante las conversaciones climáticas de Copenhague, el país fue acusado de obstruir los avances en la materia. La respuesta del gobierno chino fue sistemáticamente la misma: el país no ralentizaría su crecimiento, del mismo modo en que no lo habían hecho otras potencias como Estados Unidos, Japón o el Reino Unido durante sus primeros tiempos de industrialización. De la mano del G77, alegaba incluso que los países desarrollados debían compensar a los demás por el daño ambiental que generaban (Conrad, 2012).

El punto de quiebre

Sin embargo, algo sucedió a partir del año 2013 que convenció a las autoridades chinas de la necesidad de un cambio de rumbo en materia de política ambiental. Ese año, el Gobierno lanzó un plan de reducción de la polución del aire. En 2014, el primer ministro Li Keqiang anunció una guerra a la polución, con planes orientados a optimizar y reducir el consumo de carbón, así como a desarrollar nuevas fuentes energía renovable. Durante el invierno de 2017-2018 se llevó adelante una campaña que incluía una prohibición estricta de calefaccionar con carbón en el norte del país. En 2018 entraron en vigor nuevos impuestos asociados a la polución y se creó el Ministerio de Ecología y Medioambiente (Asia Society Policy Institute, 2019, p. 10).

El plan de combate al deterioro ambiental vino acompañado de grandes inversiones en infraestructura para la generación de energías renovables. Entre 2000 y 2015, China construyó cuatro de las diez represas hidroeléctricas más grandes del mundo. En estos años, China también se ha consolidado como líder en energía eólica y solar, gracias una serie de incentivos gubernamentales y préstamos a tasa baja. (China Power, 2018). Esta inversión ha llevado a China a ser el mayor generador de energía hidroeléctrica, eólica y solar del mundo (IRENA, 2018) y a convertirse en un referente indiscutido a nivel mundial.

¿Innovación disruptiva?

¿Cuáles fueron las razones del cambio en la política medioambiental china? ¿Hubo un proceso de aprendizaje organizacional (Greener, 2002) luego de reevaluar el impacto ambiental de su modelo de desarrollo? ¿El giro fue resultado de un proceso de innovación disruptiva (Christensen, Horn y Johnson, 2008), posibilitado por cambios tecnológicos y culturales que no resultaban previsibles veinte años atrás?

¿Cambiaron las políticas ambientales como resultado de presiones internacionales, de grupos de interés, de gobiernos locales o de organizaciones de la sociedad civil, como postulan las teorías de gobernanza en niveles múltiples (Fullan, 2009)? ¿O es plausible considerar que más que un giro de 180 grados hubo una estrategia de cambio dirigido (Dror, 2017) a lo largo del tiempo para «contaminar primero, controlar después» (Biechele-Speziale, 2018)? Luego de reseñar las distintas explicaciones que han dado los especialistas para este giro en la política ambiental, expondremos nuestras propias impresiones al respecto a partir de un análisis de la matriz energética de China.

Un primer incentivo al cambio seguramente estuvo asociado con el impacto del deterioro ambiental sobre la salud pública. Diversos estudios estiman que actualmente hay 1,6 millones de muertes prematuras como consecuencia de la polución del aire (HEI, 2018).

« China es el mayor generador de energía hidroeléctrica, eólica y solar del mundo »

Deterioro persistente

El deterioro ambiental tiene, a su vez, un alto costo en términos económicos. Sumando los gastos sanitarios, los de saneamiento de recursos acuíferos y los accidentes en minas, cada tonelada de carbón cuesta al Gobierno unos 34 euros, muy por encima de los 65 centavos por tonelada que cobra a las industrias contaminantes. En el mismo sentido, el Banco Mundial estima que el costo de la crisis de agua contaminada es del 2,3% del PBI (China Power, 2018).

Algunos especialistas, como Adnan Amin, director general de la International Renewable Energy Agency, ponen el énfasis no tanto en los costos, sino más bien en las oportunidades económicas que se abren ahora que la tecnología permite generar energías renovables a un costo mucho menor. Para Amin, «la decisión pro energías renovables en la producción de electricidad no es solo ecológica, sino sobre todo una inteligente decisión económica». En este mismo sentido argumenta Claudia Kemfert, para quien «China toma este liderazgo, ya que reconoce las enormes posibilidades del mercado y las ventajas económicas» (Deutsche Welle, 2018).

Giro en la política

Otra explicación interesante sobre el giro en la política medioambiental la ofrece Julian Schorp y tiene que ver con el pleno uso de la capacidad instalada:

La ampliación de las energías renovables resulta para China más sencilla que para Europa, ya que en aquel país el consumo de energía aumenta de manera permanente. Allí se invierte en nuevas capacidades, sin necesidad de sacar de circulación capacidades fósiles o nucleares. En Europa existen, por el contrario, capacidades excedentes y el consumo de energía, según normas de la UE, debe incluso bajar. (Deutsche Welle, 2018)

Gráfico 1. Modelo de política energética

Fuente: csis.

Factores relevantes

Algunos autores, como el profesor de Economía de la Universidad de Beijing, Christopher Balding, creen que existió una combinación de factores:

En primer lugar, la reducción de la contaminación se ha convertido en un tema importante en el país, especialmente entre la creciente clase media. En segundo lugar, China rastrea las oportunidades económicas de la energía limpia y bombea dinero al sector. [En tercer lugar,] los científicos en China fueron muy
diligentes, el cambio climático no es solo una conspiración occidental para frenar a China. Hay evidencia válida. (CNN, 2017) 

A su vez, Balding destaca los beneficios que le ofrece el giro ambiental a China en términos de su posicionamiento internacional. En un artículo titulado «China, el ganador por la retirada de EU del Acuerdo de París», sostiene que «Si fueras Xi Jinping, probablemente no podrías haber escrito un mejor guion para este año, con Trump esencialmente en retirada en estos temas. […] Cuando hay un vacío, China da un paso adelante y toma ese lugar». (CNN, 2017).

Otro interesante punto de vista lo ofrece Sara Ladislaw (2017). La directora del Programa de Energía y Seguridad Nacional del CSIS argumenta que el consumo de distintos tipos de energía de un país responde a tres objetivos: los económicos, los ambientales y los de seguridad y política exterior.

Gráfico 2. Matriz de consumo energético de China, según fuente, 1990-2016

Fuente: IEA (2019).

La especialista sostiene que el petróleo y el gas son recursos más eficientes en términos económicos, mientras que las energías renovables responden mejor a los otros dos objetivos. Por su parte, la energía nuclear ofrece una ecuación intermedia entre los objetivos de eficiencia económica y cuidado del medioambiente, mientras que el carbón ofrece una solución intermedia entre la variable económica y la de seguridad internacional. Siguiendo sus categorías de análisis, podemos suponer que el alto consumo de carbón respondió históricamente a motivaciones económicas y de soberanía energética y que el vuelco hacia las energías renovables responde tanto a una preocupación ambiental como a un interés en la soberanía energética.

La matriz energética

La propuesta de Ladislaw puede verse enriquecida con el análisis de la matriz de consumo energético de China.

El carbón, principal agente de contaminación del aire en China, ha sido históricamente la fuente primaria de generación de energía eléctrica. Alcanzó un pico máximo en 2009, cuando llegó a representar un 70% del consumo total, y se ha reducido actualmente al 59% (Hao y Baxter, 2019). Los biocombustibles, que en la década de 1990 representaban casi el 33% del consumo, fueron reduciéndose hasta representar actualmente el 2%, en parte como consecuencia de políticas de seguridad alimentaria fomentadas por el gobierno chino. Las energías renovables aportaban hacia 1990 unos 128.000 GWh y en 2016 generaron más de un millón y medio de GWh, principalmente gracias a las inversiones millonarias en la presa hidroeléctrica de Tres Gargantas y a la política de subsidios y préstamos para proyectos de energía eólica y solar.

En este mismo período, el consumo de petróleo y gas ha aumentado, aunque a una tasa muy moderada. Si en este período el porcentaje de petróleo subió de 14 hasta 18%, el de gas subió de 1,5% a 6%. Dado que China importa alrededor del 60% de su petróleo y 45%de su gas, es plausible sostener que este incremento leve tiene que ver con preocupaciones de seguridad y soberanía energética (Ladislaw, 2017).

¿Qué conclusiones podemos sacar?

La primera conclusión es que las cifras son muy engañosas cuando nos referimos a China. Por el tamaño de su población y de su economía, este país tiene cifras récord tanto en el consumo de carbón como en la generación de energías renovables. El análisis de la matriz de consumo energético nos permite dimensionar ambos fenómenos en el tiempo: más allá de la retórica, hoy por hoy China es por lejos el principal consumidor de carbón en el mundo.

Un reporte del IEA (2018) proyecta para 2023 una reducción en el consumo de carbón chino de 2,75 a 2,63 millones de toneladas, de modo que la imagen de una China verde resulta aún un poco idealizada. Sin embargo, esta situación podría revertirse en unos años. La rápida tasa de crecimiento de las energías renovables ha llevado a instituciones como IRENA (2018) a proyectar que estas fuentes podrían representar un 30% en la China del año 2030.

Perspectivas

El análisis de la matriz energética revela, a su vez, una estrategia de conversión hacia fuentes de energía más limpias mucho más gradual y premeditada que la que se desprende del discurso y los programas de gobierno chinos, en los que existió un marcado giro retórico desde 2013. Esta gradualidad y coherencia en los cambios parece reflejar un modo de hacer política pública. Si se analiza desde una perspectiva histórica, el giro verde de China no parece reflejar un proceso de aprendizaje organizacional (Greener, 2002) en el que se reevaluaran los impactos ambientales de la política de desarrollo.

Tampoco parece ser consecuencia de un proceso de innovación disruptiva (Christensen, Horn y Johnson, 2008), posibilitado por cambios tecnológicos y culturales. Las teorías de la gobernanza de niveles múltiples (Fullan, 2009), que explican los cambios en función de presiones internacionales, de grupos de interés, de gobiernos locales o de organizaciones de la sociedad civil, no parecen ofrecer tampoco una explicación adecuada. Por el contrario, en el caso analizado vemos un cambio dirigido desde el gobierno, en el que incluso un giro abrupto en la retórica y en los programas de gobierno pueden ser interpretados como parte de estrategias de largo plazo.

Bibliografía

Asia Society Policy Institute (2019). «Environmental Policy Reform–Winter 2019», «The China dashboard. Environmental Policy Reform–Winter 2019».

Banco Mundial.(2018).«Datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial y archivos de datos sobre cuentas nacionales de la OCDE».

Biechele-Speziale, D. (2018). Chinese Environmental Protection Policies and Implementation, tesis de graduación con honores, n.° 738. Bowling Green, EUA: Western Kentucky University.

Cerna, L. (2013). «The Nature of Policy Change and Implementation: A Review of Different Theoretical Approaches», OECD.

China Power (2018). «How is China’s energy footprint changing?», CSIS.

Christensen, C., Horn, M.,y Johnson, C. (2008). Disrupting class: how disruptive innovation will change. McGraw-Hill Education.

CNN (2 de junio de 2017). «China, el ganador por la retirada de UE del Acuerdo de París», Expansión.

Conrad, B. (2012).«China in Copenhagen: Reconciling the “Beijing Climate Revolution” and the “Copenhagen Climate Obstinacy”», The China Quarterly, n.º 210, junio, 435-455.

Cook, I. (2006). «El medio ambiente en China», en Anuario Asia Pacífico. Madrid: Instituto Real Elcano, ISBN 8487072-67-4.

Deutsche Welle (29 de marzo de 2018). «China le quita el liderazgo a Europa en la transición hacia energías renovables». Semana Sostenible.

Otras fuentes

Dror, Y. (2017). Public policy making reexamined. Nueva York: Routledge.

Fullan, M. (2009). «Large-scale reform comes of age», Journal of Educational Change, vol. 10, 101-113.

Greener, I. (2002). «Understanding NHS reform: the policy-transfer, social learning and path-dependency perspectives», Governance, vol. 15, n.º 2, 161-183.

Hao, F., y Baxter, T. (2019). «China’s coal consumption on the rise», China Dialogue.

HEI. (2018). «State of Global Air», Health Effects Institute, Boston, ISSN 2578 6881.

IEA. (2018). «Coal 2018: Analysis and forecasts to 2023», International Energy Agency, ISBN 978-92-64-30680-6.

IEA. (2019). «Total Primary Energy Supply by country».

IRENA. (2018). «Transformación energética mundial: hoja de ruta hasta 2050», Agencia Internacional de Energías Renovables, Abu Dhabi, ISBN 978-929260-059-4.

Ladislaw, S. (2017). «Geopolitics Today: A Partnership with CSIS».

La instalación de más de 1500 MW de potencia eólica en menos de diez años, en un pequeño país como Uruguay, en que la capacidad instalada total para la generación eléctrica se ubica en los 4500 MW, constituye un fenómeno extraordinario.

Generación de energía eléctrica por fuente (participación porcentual)

Fuente: Uruguay, MIEM, DNE. Balance energético nacional.

Ante el desafío global de implementar acciones para la descarbonización de las matrices energéticas, el caso de Uruguay cuestiona las afirmaciones de algunos analistas que estiman en décadas las transiciones.

Pero, además, este fenómeno ha dado por resultado la aparición de una actividad productiva nueva y la creación de un mercado inexistente hasta entonces, como resultado de una política pública desplegada para la provisión de un bien público estratégico como la electricidad, y —desde esa perspectiva— ofrece una extraordinaria oportunidad para revisitar el rol del estado y extraer lecciones para el diseño y la implementación de políticas públicas para el desarrollo.

En 2008 la fuente eólica solo sumaba 14,6 MW, un 0,6% de la capacidad de generación instalada en el país. En 2017 se encontraban en operación 1510 MW, que representaban un tercio del total. La expansión ha estado particularmente concentrada entre los años 2014 y 2017. Este avance en la instalación de potencia eólica se ha reflejado en una creciente y relevante participación de esta fuente en la generación, que pasó de 1% a 33% en el último quinquenio, según cifras del Balance energético preliminar 2018 de la Dirección Nacional de Energía.

La aventura eólica uruguaya

Esta acelerada y profunda reconfiguración del sistema eléctrico en Uruguay ha dado lugar a un cambio notable; el país pasó de una situación de déficit estructural de energía firme y vulnerabilidad en el abastecimiento de la demanda, en los primeros años de este siglo, a la posibilidad de exportar excedentes de energía eléctrica. De hecho, entre 2013 y 2018 se ha convertido en un exportador neto de electricidad, una situación que contrasta con lo ocurrido en los anteriores 25 años (IEEFA, 2018, p. 39).

En términos comparativos, la penetración de la energía eólica en Uruguay se ha dado con una vertiginosidad que lo ubica, según fuentes internacionales, entre los países con mayor participación de energía eólica en la generación eléctrica en el mundo. Según el Institute for Energy Economics and Financial Analysis (noviembre de 2018), Uruguay se está acercando a la cuota de mercado de Dinamarca, líder mundial. Durante 2017, en siete de los primeros ocho meses del año, la generación eólica y solar en Uruguay superó el 40% de la generación total. Dinamarca alcanzó ese valor en seis de esos meses (Wynn, 14 de noviembre de 2018).

También el Departamento de Energía de Estados Unidos en su informe anual 2017 Wind Technologies Market Report posicionó a Uruguay como el segundo país a nivel mundial con mayor participación de energía eólica y el único país no europeo entre los diez primeros lugares del ranking (Pereyra, 17 de octubre de 2018).

Un Estado que crea mercado

Una gran novedad en esta aventura ha sido el papel jugado por la inversión privada. El acelerado crecimiento de la energía eólica en Uruguay —en menos de una década— no puede explicarse sin la sinergia que la política energética generó entre el sector público y el sector privado. El contraste de este fenómeno es notable con respecto a la historia del sector eléctrico en Uruguay, dado que una fuerte impronta estatista caracterizó al sector a lo largo de todo el siglo XX. En este la empresa pública de electricidad Administración de las Usinas Eléctricas del Estado (UTE), tuvo el monopolio del servicio público de suministro eléctrico.

A fines de 2016, dos tercios de los parques eólicos en operación eran de propiedad de inversionistas privados y, del tercio restante —desarrollados por UTE—, solo 7 puntos porcentuales correspondían a inversión pública tradicional (Esponda y Molinari, ¿2016?).

Articulado por la política energética, el desarrollo eólico uruguayo contó con dos instrumentos clave que favorecieron la instalación de inversiones privadas: por un lado, los contratos a largo plazo con ute, y por otro lado, las exoneraciones impositivas en el marco de la Ley de Promoción de Inversiones. Es importante señalar que el 92% de la capacidad eólica instalada por inversores privados se concretó a través de contratos de venta de energía a largo plazo con ute, mediante un modelo de power purchase agreement (PPA).

La cuestión de la eficiencia

Cabe interpretar pues que el desarrollo de la energía eólica privada no se instaló en el marco del juego del libre mercado, sino en las condiciones especiales que brindó un régimen monopsónico, donde el gran actor estatal (UTE) pactó la compra de la energía generada mediante contratos por veinte años. Entre los estímulos para atraer la inversión privada, en dichos contratos se estableció un precio mayor de compra por la entrada anticipada en servicio, así como la garantía de colocación de la totalidad de la energía generada —incluso de aquella que podría generarse pero el sistema no pudiera absorber—. De esta forma, la empresa pública asumió el riesgo de demanda del negocio y facilitó así la obtención de financiamiento para los agentes privados.

En una época en que toda acción del Estado despierta sospecha de ineficiencia, el diseño, la implementación y los resultados de la política energética en Uruguay ofrecen un campo de análisis bien interesante. En una década se asistió a la aparición de una actividad productiva nueva en el país y a la creación de un mercado a partir de una política pública. Desde este punto de vista, el análisis de la revolución eólica en Uruguay constituye una extraordinaria oportunidad de aprendizaje.

« El desarrollo de la energía eólica privada no se instaló en el marco del juego del libre mercado, sino en las condiciones especiales que brindó un régimen monopsónico, donde el gran actor estatal (UTE) pactó la compra de la energía generada »

Innovación y desarrollo

El fuerte liderazgo del Estado estimuló, motivó y orientó a los agentes privados a coproducir una innovación tecnoproductiva que transformó la matriz eléctrica del país y contribuyó a la provisión de un bien público estratégico para el desarrollo económico y el bienestar social. Todo ello en el contexto de un mercado monopsónico en el que la empresa estatal ute ha jugado un rol fundamental, tanto en lo simbólico (garantía estatal del único comprador) como en el campo real del mercado eléctrico, pudiendo caracterizarse el negocio eólico como un fenómeno de compra pública en gran escala.

La revolución eólica ha inducido —además— el desarrollo de capacidades productivas que se manifiestan en ganancias de productividad en el abastecimiento de energía eléctrica y ha contribuido al relajamiento de la restricción externa, al abatir de manera significativa la cantidad de divisas necesarias para la importación de combustible para generación.

Pero, también, el fenómeno ha creado capacidades locales a través de la internalización de nuevos conocimientos que permiten la apropiación y el desarrollo endógeno de la tecnología incorporada. En ese sentido, cabe destacar los relevantes descubrimientos asociados al manejo complementario y sinérgico de la energía hidráulica y la eólica en la matriz eléctrica. Según expertos, debido a ello, hoy es posible afirmar que —con base en estudios técnicos solo posibles a partir de la experiencia de la inserción eólica en el país— la potencia firme de los parques eólicos «no debe considerarse cero», debido a la gestión del almacenamiento de agua en las centrales hidráulicas en lapsos de buena cantidad de generación eólica.

Capacidad empresariales

Complementariamente a las innovaciones tecnológicas se han creado capacidades empresariales que, en un país en que históricamente la aversión al riesgo ha sido un factor importante de los bajos niveles de inversión, constituye una muy buena noticia. Como reflejo de esta nueva impronta innovadora en el sector puede observarse en algunas empresas— una preocupación por instalarse en otros países de la región y, de hecho, se ha incursionado exitosamente en la exportación de servicios vinculados al desarrollo eólico.

La dinámica innovadora no se reduce al campo tecnológico y empresarial; en el proceso de implementación de la política energética se gestaron espacios de aprendizaje que han dado por resultado la creación de conocimiento y experticia en materia de gobernanza del sector. No solo se logró desplegar un conjunto articulado de reglas de juego para generar certezas y canales de información que constituyeron un escenario adecuado para la inversión, sino que las acciones cobraron sentido estratégico a partir del liderazgo del Estado, a través del Poder Ejecutivo
(Dirección Nacional de Energía del MIEM) y la empresa pública UTE. Esto constituye un activo que la sociedad uruguaya y los tomadores de decisión deberían aprovechar en el futuro.

Al rescate del Estado

Conceptualmente, la política energética, responsable de los logros en materia de diversificación de la matriz eléctrica con la incorporación de la energía eólica al mix de fuentes de generación, trasciende la mera intervención estatal para subsanar fallas de mercado y el diseño de instrumentos de promoción para que la iniciativa privada actúe en función de sus fines y cometidos.

El Estado, desde diversas esferas, ha actuado proactivamente eligiendo una dirección y definiendo ciertos caminos para alcanzar objetivos y metas en términos de transformación tecnoproductiva. En tal sentido —como señala Mazzucato—, la política ha sido «transformadora, catalítica, y capaz de crear y moldear mercados, en vez de únicamente corregirlos… [desempeñando una función] constructiva en las interacciones público-privadas para dar origen a nuevas innovaciones y paisajes industriales» (Mazzucato, 2017). Esto habría permitido superar algunas de las limitaciones que emergen del carácter incierto, acumulativo y colectivo de las innovaciones vinculadas a las energías renovables (Lazonick y Mazzucato, 2013).
En cualquier caso estamos ante un fenómeno inédito en el país en materia de política de Estado y, aunque el sector es sumamente particular, esta experiencia debería permitir extraer algunas lecciones para la concepción y el diseño de políticas de desarrollo productivo en un país que las requiere, tanto para transformar su matriz productiva en un escenario como el que impone la revolución tecnológica en curso como para encarar los desafíos de la sostenibilidad socioambiental.

Referencias bibliográficas

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Bértola, L. (coord.). (2018). Políticas de desarrollo productivo en Uruguay. OIT Américas, Informes Técnicos, 2018/11. Lima: OIT Oficina Regional para América Latina y el Caribe.

Esponda, F., y Molinari, J. (¿2016?). «La dimensión contable de la revolución eólica uruguaya», 6.° ELAEE, Río de Janeiro.

Institute for Energy Economics and Financial Analysis (IEEFA). (2018). Power-Industry Transition, Here and Now. Wind and Solar Won’t Break the Grid: Nine Case Studies.

Lazonick, W., y Mazzucato, M. (2013). «The Risk-Reward Nexus in the Innovation – Inequality Relationship: Who Takes the Risks? Who Gets the Rewards?», Industrial and Corporate Change, vol. 22, n.º 4, 1093-1128.

Mazzucato, M. (2017): «Sistemas de innovación: cómo dejar de subsanar las fallas de mercado para comenzar a crear mercados». En Cimoli, M., Castillo, M., Porcile, G., y Stumpo, G. Políticas industriales y tecnológicas en América Latina. Santiago de Chile: CEPAL.

Mazzucato, M., y Semieniuk, G. (2017). «Public financing of innovation: new questions», Oxford Review of Economic Policy, vol. 33, n.º 1, 24-48.

Pereyra, N. (17 de octubre de 2018). «Uruguay: 2.° en el mundo en generación eólica», El País.

Sanguinetti, M., y Messina, P. (2017). Escenarios de costos de abastecimientos de la demanda de energía eléctrica. Montevideo: AUTE.

Uruguay. Ministerio de Industria, Minería y Energía / Dirección Nacional de Energía (2018). Balance energético 2017.

Wynn, G. (14 de noviembre de 2018). «EEFA Latin America: Uruguay nears world-leading market share for variable renewables», IEEFA.

Han pasado casi tres años desde que Colombia firmó el acuerdo de paz con el principal grupo ilegal, FARC-EP, el 12 de noviembre de 2016 (Gobierno Nacional de Colombia y FARC-EP, 2016). Después de cinco décadas de conflicto armado, uno de los más largos del mundo, con un saldo de más de siete millones de personas afectadas, el país ha iniciado un proceso que nos abre la oportunidad de reinventar la interacción entre el ser humano y nuestro entorno de una manera que permita reconciliar de forma inteligente, innovadora y responsable los intereses del desarrollo económico con aquellos de conservación de la inmensa biodiversidad que aún poseemos.

Se ha dicho que el conflicto armado ha ayudado a mantener muchas regiones boscosas de Colombia en relativamente buen estado de conservación (Sherriff, 2018), que al quedar aisladas han mantenido gran parte de su cobertura natural (Regalado, 2013) e incluso hay evidencia científica que indica que la emigración humana forzada también ha favorecido la regeneración natural de los bosques en muchos lugares (Sánchez Cuervo, Aide y Etter, 2012; Sánchez Cuervo y Aide, 2013). Adicionalmente, en la medida que la gente se ha desplazado de áreas rurales a áreas urbanas, han surgido importantes problemas socioeconómicos colaterales como el decremento local de producción agrícola, el aumento significativo de la pobreza, la delincuencia y la densificación urbana (Zafra, 1997; Negret et al., 2017).

Inicios del proceso

Sin embargo, después de la iniciación del proceso de paz en 2016, una de las principales preocupaciones emergentes es el incremento alarmante de la deforestación (Wiebel, 2018), principalmente en los departamentos de Amazonas, Guaviare, Putumayo, Meta y Caquetá, estos dos últimos de los más extensamente afectados (IDEAM, 2017).

A nivel general la deforestación en el país aumentó en al menos 44 % (Reardon, 2019; Sherriff, 2018) con el advenimiento del proceso de paz, y se reporta una pérdida de 178.597 hectáreas en 2016 (Minambiente, IDEAM, 2017; SIAC, 2017). Entre 1990 y 2014 la región de la Amazonía colombiana concentró el 35 % de la tasa de deforestación nacional anual, en 2015 el 43 % y en 2017 se incrementó a un 70 % (IDEAM, 2017; Fundación Paz y Reconciliación, 2018). Por primera vez en los últimos tres años, la deforestación se redujo, de 220.000 hectáreas en 2017 a 197.159 en 2018, según lo reportado por el IDEAM. De todas maneras, la situación sigue siendo muy alarmante, especialmente para la región de la Amazonía que concentra el 70 % de la eliminación de bosques.

Foto: Bones64, vía Pixabay

Deforestación

El panorama de deforestación es especialmente alarmante en los parques nacionales naturales (PNN), ya que se trata de áreas designadas por el Gobierno para la preservación y la protección de la biodiversidad y los bosques del territorio nacional, y que constituyen el patrimonio natural de toda la humanidad. De particular interés resulta el sistema conformado por los cuatro grandes pnn Tinigua, Cordillera de los Picachos, Sierra de la Macarena y Chiribiquete, sus zonas de amortiguación y el corredor de selva, no protegido, que aún conecta parcialmente la cordillera de los Andes y la Amazonía (Clerici et al., 2018) y que representa la última vía selvática más importante de intercambio biológico y genético para el norte de Sudamérica.

En el período previo al inicio del proceso de paz, entre 2000 y 2015, Clerici y sus colaboradores (2018) estimaron una pérdida de selva de 634 km2 en los tres primeros parques y 1152 km2 en las zonas de amortiguación de 10 km que los rodean. Por ejemplo, en el Caquetá, en tan solo los primeros meses de 2018, el PNN Tinigua perdió 6000 de sus 208.000 hectáreas de extensión (Fundación Paz y Reconciliación, 2018). De manera semejante, en el primer trimestre de 2018 el municipio de la Macarena, Meta, experimentó la mayor proporción de pérdida de bosques a nivel nacional, llegando a concentrar el 20 % de la deforestación del país (Fundación Paz y Reconciliación, 2018).

Causas de la deforestación

A nivel municipal, para el final de 2018 el IDEAM reportó entre San Vicente del Caguán y Cartagena del Chairá el 35 % de las detecciones tempranas de deforestación de todo el país y el departamento del Caquetá concentró el 45 % de estas, superando las cifras de los demás departamentos (Forero, 2019). Por lo tanto, el incremento en la tasa de deforestación en el posconflicto en Colombia en general y en particular en su sistema de áreas protegidas o PNN y sus alrededores se convierte en una, si no en la principal, consecuencia medioambiental, difícilmente reversible, que empieza a palparse de manera alarmante a tan solo tres años de la iniciación del proceso de paz.

Cuáles son las principales causas de la acelerada deforestación que está viviendo Colombia? En primer lugar mencionaría la ausencia de gobernanza a nivel local y regional que caracteriza a muchos rincones del país y que se vuelve especialmente evidente con el vacío que dejaron los excombatientes de las FARC-EP al acogerse al proceso de paz. De alguna manera, con la presencia del mencionado grupo armado, en muchas zonas del territorio nacional existía una organización que controlaba los procesos ilegales de acaparamiento de tierras y de tala indiscriminada de bosques. Con la firma del acuerdo en 2016, han tomado control grupos ilegales mafiosos, acaparadores de tierras, latifundistas, ganaderos, explotadores ilegales de madera y cultivos ilícitos, cultivadores de palma, mineros ilegales, compañías petroleras e incluso individuos disidentes de las FARC y miembros del Ejercito de Liberación Nacional (ELN).

Aproximación interdisciplinaria

En una publicación en la revista Science se plantea la urgencia de implementar una aproximación interdisciplinaria donde se integren las comunidades científicas de las ciencias sociales y naturales, el Gobierno, el sector privado y las comunidades locales para desarrollar estrategias que aseguren que los beneficios sean distribuidos equitativamente entre los grupos sociales y étnicos involucrados para que el capital natural sea protegido adecuadamente (Clerici et al., 2016). Más aún, con respecto al megacorredor Andes-Amazonas mencionado, que conecta el sistema de pnn Picachos-Tinigua-Macarena-Chiribiquete, también se ha planteado que «en la era del posconflicto Colombia tiene una oportunidad única para crear un nuevo paradigma social y económico basado en la sostenibilidad de largo plazo de paisajes desarrollados y una distribución de la riqueza más equitativa» (Clerici et al., 2018).

Ausencia local del Gobierno

Entonces ¿qué se puede hacer ante esta situación de ausencia local del Gobierno para empezar a crear un nuevo paradigma de desarrollo económico que permita una explotación sostenible de los recursos naturales y de la biodiversidad? Mientras se logra que exista una mayor presencia efectiva del Gobierno en muchos lugares de Colombia, es fundamental que durante el posconflicto las comunidades locales se apropien del rol de guiar el desarrollo económico y trabajen para que este se dé en forma sostenible, sin destruir la biodiversidad y los ecosistemas que la albergan. Aquí es donde se vuelve protagónico el papel de los así llamados líderes sociales (Pérez, 2018), personas con reconocimiento de la comunidad, que defienden los derechos ambientales, territoriales, políticos y humanos, enprodelacomunidadymuchasveces en contra de los intereses particulares y privados, lo que desafortunadamente les está costando en muchos casos la vida.

En la era del posconflicto, ha aumentado abrumadoramente el número de asesinatos de líderes, principalmente afrodescendientes, indígenas y campesinos; tan solo entre enero de 2017 y febrero de 2018, la fundación Indepaz (2018) reportó la muerte de 227 de ellos. Contrastando con esto, el gobierno de Ivan Duque está implementando su ambicioso Plan de Atención Oportuna (PAO) para proteger a estos activistas colombianos; recientemente se reportaron los primeros resultados con una disminución de aproximadamente 35% así: 105 casos registrados desde el 7 de agosto de 2017 al 9 de julio de 2018, a 68 casos desde 7 de agosto de 2018 hasta el 9 de julio de 2019 («La estrategia del Gobierno…», 30 de julio de 2019).

Combatir la impunidad

En todo caso, es urgente que cesen estos crímenes, que no queden impunes y que el Gobierno implemente estrategias efectivas para detener lo más pronto posible este gravísimo problema sociopolítico. Además del imperdonable crimen de seres humanos tan valiosos, esto frena el desarrollo de los socioecosistemas en muchísimos rincones del país donde la presencia del Gobierno es muy débil o inexistente.

« Es fundamental que durante el posconflicto las comunidades locales se apropien del rol de guiar el desarrollo económico y trabajen para que este se dé en forma sostenible, sin destruir la biodiversidad y los ecosistemas que la albergan »

Algunas estrategias prometedoras

¿Qué posibilidades tiene Colombia para enfrentar los retos ambientales mencionados en el posconflicto? Aunque en muchos sentidos el panorama luce muy oscuro, se vislumbran algunas iniciativas que ya empiezan a dar resultados muy positivos, por ejemplo, en algunos lugares donde exintegrantes de las FARC-EP se han reincorporando a la sociedad a través de proyectos productivos y de usos alternativos de la biodiversidad. El proyecto Amazonía Joven, que involucra excombatientes residentes en el Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR) Oscar Mondragón y la comunidad en la reserva campesina El Pato Balsillas en la vereda Miravalle, de San Vicente del Caguán, pretende frenar la deforestación en gran medida incorporando actividades como el ecoturismo y la conservación (Reardon, 2018). Este proyecto, financiado por el Fondo Europeo con 2.150.000 euros, busca consolidar oportunidades económicas sostenibles para incidir en una gestión sostenible del socioecosistema con un enfoque de construcción de paz y equidad.

El proyecto es ejecutado por Corpomanigua en asociación con el Vicariato de San Vicente del Caguán y Acción Popular Cultural (ACPO), en estrecha colaboración con la cooperativa Manuel Marulanda Vélez del etcr y la Asociación Municipal de Colonos de El Pato (Amcop), que agrupa a 1250 familias habitantes de la zona de reserva campesina, con un aporte específico de 430.000 euros del Fondo Europeo. Allí se han concretado dos líneas fundamentales de trabajo: una productiva, que involucra actividades como el cultivo de tilapia roja a través del sistema biofloc, así como también la construcción de un centro de acopio de fríjol.

Actividades educativas

La otra línea es el ecoturismo, incluyendo senderismo hasta el mencionado PNN Cordillera de los Picachos, el avistamiento de aves, actividad que tiene gran potencial para conservación y desarrollo económico en Colombia (Ocampo-Penuela y Winton, 2017), la práctica de deportes extremos como el rafting por el río Pato y el rappel.

También se han planteado actividades educativas por los excombatientes que conocen el territorio encaminadas a educar y sensibilizar a la comunidad sobre la importancia ecológica del bosque y el valioso servicio ecosistémico que este nos presta. Con este modelo de ecoturismo se espera contrarrestar la fuerte deforestación en la región, promover la conservación de la biodiversidad, construyendo un socioecosistema con una mayor equidad donde impere la paz. De tener éxito, este podría convertirse en un excelente caso de estudio que deberíamos monitorear y apoyar cuidadosamente, que podría ser extrapolado a muchos otros lugares de Colombia donde existen contextos socioecológicos con potencial y condiciones semejantes.

Hay también otras iniciativas importantes desde el ámbito científico y académico que vale la pena resaltar y que traen esperanzas para el medioambiente colombiano en el posconflicto. Un tema fundamental tiene que ver con el urgente establecimiento de sistemas de monitoreo que permitan ayudar a conocer mejor nuestra megabiodiversidad, al mismo tiempo que faciliten la caracterización y evaluación del impacto masivo de los cambios socioambientales y económicos que estamos enfrentando. Recientemente, un grupo de más de veinte investigadores de instituciones colombianas y extranjeras lanzaron una plataforma digital llamada Plataforma Ecológica para Análisis en Ecosistemas Colombianos (PEACE), para organizar la información de patrones climáticos, distribución de especies y en general llegar a predecir algunos de los efectos de estos procesos de cambio de uso del suelo (Sierra et al., 2017; Reardon, 2018).

Observatorio de ecosistemas

Se propone la creación de un observatorio de ecosistemas que recoja información de variables clave, que integre productos de sensores remotos, y que se creen plataformas que conecten activamente a los científicos con los políticos y los tomadores de decisiones. Se espera que dicha plataforma provea insumos para dilucidar los impactos de los fenómenos extremos (por ejemplo, asociados con el fenómeno de El Niño) sobre los ecosistemas colombianos. Indudablemente, la creación de plataformas como PEACE es fundamental y urgente pero, para atacar contundentemente la problemática ambiental que enfrenta el país, es indispensable ahondar más en la relación entre el Gobierno, la ciencia y la educación.

Un elemento muy esperanzador sería poner el ingenio y la capacidad innovadora de la investigación científica experimental más agresivamente al servicio de la sostenibilidad, el cambio climático y la preservación ambiental. Para construir una paz duradera en Colombia habría que afianzar la investigación científica inter y transdisciplinaria de punta (incluyendo la ciencia básica y la aplicada), involucrando el liderazgo y la capacidad de las universidades y centros de investigación, para conciliar en forma viable las metas del desarrollo económico y las de la conservación de la biodiversidad. En este orden de ideas resultan de especial importancia las estaciones de campo como lugares que contribuyen a construir un profundo conocimiento de la biodiversidad, la experimentación, el estudio de la interacción entre el ser humano en los socio y agroecosistemas y la aproximación holística y sistémica que requiere la generación de soluciones efectivas para acercarnos más a la complejidad del desarrollo sostenible.

Proyecto de la Universidad del Rosario

En esta dirección, en abril de 2016, la Universidad del Rosario (Bogotá) adquirió un predio de 12,5 hectáreas ubicado a una hora y media de Bogotá, en la vertiente occidental de la cordillera oriental, a una altitud de 1300 m sobre el nivel del mar. Aproximadamente el 90% de este terreno está representado por bosque del icónico y maltratado clima cafetero, con árboles de más de cincuenta años de antigüedad. En este lugar la Universidad está creando la Estación Experimental José Celestino Mutis (ECM). El terreno de la ECM y los sistemas socioecológicos circunvecinos representan un laboratorio natural ideal para realizar estudios científicos donde se puedan dilucidar estrategias para armonizar el desarrollo económico responsable, la conservación de la biodiversidad y su restauración.

La idea es involucrar desde el inicio activamente a la comunidad y sensibilizarla en torno a la importancia que tiene la coexistencia armónica entre el ser humano, sus actividades económicas y el medioambiente. Posteriormente, se hará un monitoreo a mediano y largo plazo con el que se pueda cuantificar el impacto de los procesos de restauración y de inclusión de actividades económicas sostenibles, el mejoramiento de la capacidad de los ecosistemas para producir servicios que benefician al ser humano y la capacidad de resiliencia de estos. Uno de los resultados a largo plazo de este proyecto es que será necesario capacitar a la comunidad para que en muchos casos realice actividades económicas diferentes, que impacten de manera menos destructiva y más responsable en el medioambiente y la biodiversidad.

Perspectivas

El vertiginoso desarrollo económico y el crecimiento poblacional mundial han llegado a un nivel tan alto que el impacto que estamos teniendo sobre el clima y el medioambiente del planeta es tan fuerte que ha merecido una nueva denominación en la escala geológica: nos adentramos en el Antropoceno, es decir, la era del ser humano. El uso que le estamos dando a la Tierra es claramente insostenible: tenemos que cambiar nuestro concepto de desarrollo económico y visualizar al ser humano y a la naturaleza como una sola unidad: un sistema legítimamente socioecológico.

Hay que empezar por entender que existe una profunda e íntima relación entre el ser humano y el medio natural: debemos utilizar la capacidad innovadora del método científico para construir puentes que permitan armonizar la conservación de la biodiversidad con un desarrollo económico sostenible y responsable, que mitigue el impacto negativo sobre el medioambiente en general y el colombiano en particular. En la era de posconflicto en que nos encontramos, Colombia tiene aún una gran oportunidad de cambiar los paradigmas de explotación de la naturaleza y el medioambiente y acercarse decididamente a un legítimo desarrollo sostenible que nos permita coexistir a largo plazo con una inmensa biodiversidad que felizmente aún se encuentra en relativamente buen estado.

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La discusión en la esfera pública sobre los derechos humanos y el ambiente es un tema relativamente nuevo en Venezuela, y solo a partir del proceso constituyente de 1999 tomó relevancia pública, a raíz de la incorporación de derechos ambientales al marco constitucional.

En general, el país acogió con entusiasmo los nuevos derechos. Tal aceptación pudo deberse a que Venezuela había sido pionera en temas de gestión ambiental desde finales de los años setenta y que, asimismo, existía un importante número de organizaciones de la sociedad civil que realizaban proyectos ambientales en diferentes regiones del país.

Algunas de estas organizaciones venían advirtiendo sobre el creciente proceso de deterioro ambiental producto de la realización de grandes proyectos económicos que frecuentemente eran contrarios a las políticas ambientales definidas por el propio Estado y sus leyes.

Adicionalmente, este cambio constitucional ocurrió al inicio del primer período de gobierno del teniente coronel Hugo Chávez Frías. Sus propuestas y modo de acción llevó a muchos grupos ambientalistas a esperanzarse con que el nuevo gobierno fuera garante del cumplimiento de los derechos ambientales presentes en la nueva constitución, a la vez que atacara las causas socioeconómicas y sociopolíticas subyacentes a los procesos de deterioro ambiental.

En este trabajo se discuten los posibles avances y retrocesos en el logro de la plena efectividad de los derechos humanos ambientales en Venezuela, en particular en su relación con la actividad minera.

Ello nos llevará a preguntar, tal como lo hicieron Jeffords y Minkler (2016), si el establecimiento de derechos ambientales en las constituciones son una condición suficiente para tener una mejor gestión ambiental y promover la realización plena de los derechos ambientales.

El ambientalismo de megáfono

En la primera década de los años 2000 el gobierno de Hugo Chávez se proclamó promotor del desarrollo endógeno sustentable, respetuoso de la Madre Tierra, contrario a las ideas destructoras del neoliberalismo capitalista y, finalmente, ecosocialista (García-Guadilla, 2009; Velasco, 2009). Este discurso estuvo acompañado en algunos momentos por programas de gobierno que en principio potenciaron la participación popular en la gestión ambiental (Álvarez, Novo y Luy, 2018; Terán Mantovani, 2017).

El apoyo mayoritario de los primeros años a las acciones del régimen encubrió el hecho de que ya en sus primeras etapas se incumplieron promesas realizadas durante la campaña electoral respecto a temas ambientales relevantes1 (Pérez, 2007; García-Guadilla, 2009) y que se inició un progresivo debilitamiento del movimiento ambiental, producto de la cooptación, la polarización política y la creciente intolerancia ante toda forma de disenso (Velasco, 2017; López Maya, 2015).

El Plan de la Nación 2007-2013 2 establecía que se construiría un modelo de desarrollo que debía «reconciliar su relación con el medio ambiente, pulsando un modelo de producción y de consumo» que pusiera «límites al crecimiento sin postergar los derechos de los pobres».3

Contaminación por actividad humana en la costa del lago Maracaibo, Venezuela.

Foto: Wilfredorrh, vía Flickr

 En el ámbito internacional este discurso alcanzó una mayor proyección. En 2009, la participación de Hugo Chávez en la COP15 fue muy celebrada, y eso lo convirtió en una especie de vocero de movimientos sociales y de gobiernos que exigían una mayor justicia climática (Terán Mantovani, 2017; Álvarez Iragorry, 2016).

Por su parte, hacia lo interno, a partir del año 2009, el Gobierno inició una ola de expropiaciones compulsivas, que incluyó minas de oro que estaban siendo explotadas por empresas transnacionales, a las que se acusó de cometer delitos ambientales.

El discurso proambientalista del Gobierno progresivamente fue entrando en contradicción con sus propias políticas económicas a medida que se profundizaron las políticas extractivistas, rentistas y desarrollistas que previamente había atacado (Gudynas, 2010; García-Guadilla, 2013; García- Guadilla, 2009; Febres, 2011).

La destrucción ambiental como política de Estado

Luego de la elección de Nicolás Maduro en 2013 se inició una serie de procesos de cambio de las políticas gubernamentales dirigidas a construir una compleja estructura legal e institucional para controlar toda la actividad minera (Monsalve y López, 2018).

En 2016, el Gobierno decretó la creación de la Zona de Desarrollo Estratégico Nacional Arco Minero del Orinoco (AMO), que comprende una superficie de más de 111.000 km² de territorios a lo largo de la ribera sur del río Orinoco e incluye una importante variedad de hábitats y ecosistemas naturales y territorios indígenas.

Este decreto fue cuestionado por muy diversos actores sociales. Se ejercieron acciones judiciales para intentar detener su implementación, sin lograr ninguna respuesta del Estado.

Luego de la expropiación de las empresas mineras, las zonas que estas ocupaban fueron invadidas por un número cada vez mayor de mineros ilegales, los que se distribuyeron primero por la zona de mayor producción aurífera y luego por todo el territorio de los estados Bolívar y Amazonas. En estas circunstancias, la actividad minera comenzó a realizarse sin ninguna limitación, regulación o control gubernamental.

Rol de las bandas armadas

En estas zonas, la actividad pasó a ser controlada por bandas armadas, delincuencia organizada internacional y grupos de guerrilla colombiana, todo ello en connivencia con entes del Estado o por ausencia de este (Rosales, 2019; International Crisis Group, 2019). 

« Venezuela está sufriendo un incremento exponencial de casos de malaria asociados al deterioro ambiental generado por la actividad minera »

Por su parte, la emergencia humanitaria compleja5 que sufre Venezuela y el acelerado aumento del precio del oro en los mercados internacionales luego de la crisis financiera del 2008 ha agravado la situación al impulsar a importantes contingentes de personas de todo el país a las zonas mineras, seducidas por la falsa promesa de riqueza fácil derivada de la economía del oro.

Impacto de la situación actual sobre los derechos humanos ambientales

Todas estas situaciones están produciendo graves violaciones a los derechos humanos, tanto de las poblaciones locales como a largo plazo de las personas en contextos mucho más amplios. A continuación, un resumen de las principales violaciones.

El incremento de la actividad minera en la zona está generando un aumento de la incidencia de enfermedades metaxénicas, de transmisión sexual, metabólicas y otras. Venezuela está sufriendo un incremento exponencial de casos de malaria asociados al deterioro ambiental generado por la actividad minera (OMS, 2018; Observatorio Venezolano de la Salud, 2018). Esta situación, en combinación con la migración forzada, está generando una dispersión de enfermedades infecciosas hacia los países vecinos (Grillet et al., 2019).

A pesar de la falta de información disponible, puede afirmarse que es altamente probable que una cantidad importante de los pobladores de la zona estén siendo intoxicados de manera grave por el mercurio usado en las actividades mineras.6 No existe evidencia de que se haya disminuido o detenido el uso de mercurio en los últimos años, a pesar de la prohibición de venta y comercialización de esta sustancia. Tampoco se tiene información alguna de que el Estado venezolano esté realizando acciones de control de la contaminación por mercurio o de atención a las personas afectadas.

Derecho a un ambiente equilibrado y su relación con el derecho a la biodiversidad

La actividad minera genera altas tasas de deforestación. Entre los años 2000 y 2015, como consecuencia de esta actividad, en Venezuela fueron destruidos un total de 5266 km2 de vegetación (RAISG, 2019). Venezuela es el país de la región amazónica con mayor crecimiento de su tasa de deforestación (RAISG, 2015). Todos los parques nacionales localizados al sur del Orinoco están siendo afectados por la actividad minera (RAISG, 2019).

Derecho al agua potable y al saneamiento

En Venezuela han sido afectadas tanto por deforestación como por contaminación derivada de la minería todas las cuencas de la región amazónica (Machado Allison, 2017), lo que pone en peligro la salud y seguridad de todos sus habitantes.

Derecho a la información, acceso a la justicia y protesta pacífica

El Estado niega el derecho de acceso a la información en todos los aspectos relacionados con la minería, incluyendo niveles de deterioro ambiental, deforestación, contaminación, políticas de control, etc. Esta situación es agravada por la difusión deliberada de información políticamente manipulada por el Gobierno.

El acceso a la justicia está totalmente coartado. Un grupo de ciudadanos solicitó la nulidad del decreto del AMO ante el Tribunal Supremo de Justicia, sin que esta instancia se haya pronunciado luego de tres años de realizada la petición (Plataforma Ciudadana en Defensa de la Constitución Bolivariana, 2016). La organización de defensa de derechos humanos Provea denunció este proyecto minero ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sin que las sugerencias de esta Comisión hayan sido tomadas en cuenta por el Estado (Provea, 2016). 

Asimismo, el artículo 25 del decreto que creó el amo deroga de forma tácita el derecho a la protesta y da facultades discrecionales a las autoridades policiales para que actúen sin restricciones cuando consideren que se están «obstaculizando» las operaciones de las zonas productivas.

En conclusión

El Estado venezolano está violando el derecho de sus ciudadanos a un ambiente sano y al agua en el contexto de las actividades mineras, incumple sus obligaciones Con respecto a la protección al ambiente y la biodiversidad y coarta los derechos de acceso y de protesta pacífica de la ciudadanía.

Esta situación pone en grave peligro tanto la vida y salud de los habitantes de las zonas mineras de Venezuela como el futuro del país, al destruirse gran parte de las contribuciones de la naturaleza que potenciarían una transición hacia el desarrollo sostenible (De Lisio, 2016). A la vez, es una grave pérdida de oportunidades al no haberse aprovechado el potencial de cambio hacia la sostenibilidad que promovían los derechos humanos ambientales presentes en la Constitución.

Queda claro, al menos para el caso de Venezuela, que la inclusión de derechos ambientales en las Constituciones no es una condición suficiente para avanzar hacia la sustentabilidad. Resulta necesario además promover políticas públicas inteligentes y coherentes, instituciones sólidas y un adecuado financiamiento, en un contexto democrático, de respeto al Estado de derecho.

Referencias

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En las últimas tres décadas, su política climática ha sido construida por sucesivos gobiernos de distintos colores y aficiones. Desde que Río de Janeiro fue el escenario de la Cumbre de la Tierra (Río 92), el compromiso medioambiental brasileño ha sido renovado y fortalecido por los tomadores de decisiones. La política de reducción de la deforestación fue una de las principales estrategias que aplicó Brasil en el verde amazónico.

El cambio del uso de la tierra es el principal sector responsable de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en Brasil.1 Por lo tanto, la reducción de la tasa anual de deforestación de la Amazonia, sobre todo a partir del 2005, confirma la seriedad del compromiso brasileño con la agenda climática. De hecho, la deforestación en 2005 fue aproximadamente un 30 % menor que el año anterior, y en 2017, aquel índice se redujo en un 75 %.2 Gol, golazo.

La importancia de Brasil para la agenda climática internacional

Brasil es un país esencial para garantizar una exitosa política climática. La selva amazónica, de la que Brasil tiene el 64 % aproximadamente y que ocupa el 56 % del territorio nacional, es la reserva de biodiversidad más grande del mundo. Los árboles juegan un papel clave en la reducción de los niveles de contaminación; el bosque es responsable de filtrar y reprocesar la producción mundial de dióxido de carbono. Además de su importancia natural, las buenas políticas ambientales domésticas de los anteriores gobiernos, sumadas a la experiencia diplomática brasileña y su clara opción por el multilateralismo para enfrentar los desafíos globales, posibilitaron el liderazgo del país en el combate al cambio climático. 

« Brasil es un país esencial para garantizar una exitosa política climática. La selva amazónica, de la que Brasil tiene el 64 % aproximadamente y que ocupa el 56 % del territorio nacional, es la reserva de biodiversidad más grande del mundo »

Brasil es un global player reconocido en la agenda ambiental internacional y ha realizado destacadas contribuciones al avance del tema. Entre ellas, la propuesta del Bali Road Map, el respaldo del grupo BASIC (Brasil, África del Sur, India y China) al Acuerdo de Copenhague y la mediación en las negociaciones de la COP21. Todas estas fueron etapas esenciales para la elaboración del Acuerdo de París, el actual marco jurídico del combate al cambio climático. El jogo bonito de Brasil fue actuar como puente entre los países en desarrollo y los desarrollados, lo que ayudó a la superación del impase que impedía la elaboración de un documento universal y destinado a sustituir al Protocolo de Kioto. 

Río Amazonas

Foto: Wallhere

Pero este lugar en la mesa, conquistado después de años de exitosa diplomacia y cumplimiento del home-work, no es un asiento permanente. Otros jugadores también pueden ser convocados o, como parece ser la tendencia, lamentablemente, el partido puede ser suspendido por «falta de garantías». Las consecuencias de la inacción brasileña serían desastrosas tanto para la política brasileña como para la internacional. Los motivos de preocupación son considerables, cuando uno analiza los recientes discursos y los retrocesos de la política climática de Brasil. Los datos estimativos de deforestación de la Amazonia en 2018 preocupan: hubo un aumento de un 15 % con relación al año anterior.

Aun más alarmante es el hecho de que el Instituto Nacional de Investigación Espacial (INPE) detectó que en junio de 2019 hubo un aumento de 88 % en la tasa de deforestación amazónica (en comparación con junio del año anterior): el área deforestada fue equivalente a más de 100.000 campos de fútbol, lo que demuestra una clara discontinuidad de la política de control de la deforestación que existió durante la última década.

¿Brasil, un opositor al cambio climático más en el siglo XXI?

Según la Constitución de la República Federativa del Brasil, en su artículo 225, «todas las personas tienen derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado, que es un bien de uso común y esencial para una saludable calidad de vida, lo que impone al Gobierno y a la comunidad el deber de defenderlo y preservarlo para las generaciones presentes y futuras».

Con base en este cuadro constitucional, Brasil elaboró un importante marco legal que incluye, entre otras iniciativas, la Política Nacional de Cambio Climático (PNMC), y, más recientemente, su Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC). En esta, Brasil se ha comprometido a reducir hacia el 2025 las emisiones de GEI en un 37 % en relación con los niveles de 2005; y un 43 % al 2030. Para lograr esos objetivos, el gobierno brasileño debe adoptar políticas en varias áreas. En el sector del uso de la tierra, la predicción dice que se deben restaurar y reforestar 12 millones de hectáreas de vegetación en el territorio nacional, además de poner fin a la deforestación ilegal. Sin embargo, varias propuestas del actual gobierno van en la dirección opuesta de estos compromisos, lo que preocupa a los brasileños y a la comunidad internacional.

Revisión del Código Forestal

Entre las propuestas del último semestre están la revisión del Código Forestal, la revisión de las 334 unidades de conservación y la desaparición de las reservas legales, es decir, las áreas protegidas en propiedades rurales. Si se implementan estas propuestas, el resultado sería el aumento del área deforestada. Como la selva amazónica recibe recursos internacionales para su preservación, con énfasis en el Fondo Amazonia, el tema fue central en la última reunión del G20. Creado en 2008 para captar donaciones destinadas a inversiones no reembolsables en proyectos de prevención, monitoreo y combate a la deforestación, el Fondo Amazonia tiene el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) como gestor de aproximadamente 750 millones de dólares en donaciones.

La mayoría de estas donaciones provienen de Noruega y Alemania, y financian 103 proyectos de generación de empleo en las comunidades amazónicas, para asegurar su subsistencia sin la necesidad de deforestar. La gobernanza del bndes, que permite la transferencia de fondos a proyectos de municipios, estados, gobierno federal, el tercer sector y las universidades, siempre ha sido considerada exitosa por su transparencia, incluso por los países donantes.

Sin embargo, críticas del gobierno Bolsonaro a la gobernanza del Fondo, basadas en un discurso de desconfianza sobre el trabajo de las ONG y en la propuesta de aumentar el control del gobierno en el comité directivo del Fondo Amazonia (Cofa), condujo a un incidente diplomático que pone en peligro la propia existencia del Fondo. En el peor escenario, Brasil se quedaría sin estas donaciones, sin que haya una política pública del gobierno actual para proveer a las comunidades de medios de subsistencia suficientes para combatir la deforestación.

Deforestación equivale a pérdida del hábitat para muchos

Foto: Pixundfertig, vía Pixabay

A esos retrocesos se suman un abandono de campo de la oferta brasileña de ser el anfitrión de la 25.ª Conferencia de las Partes (COP) de la Convención sobre el Cambio Climático de la ONU; la controversia acerca de la Semana del Clima en Salvador; la destitución del coordinador ejecutivo del Foro Brasileño de Cambio Climático (FBMC); la interferencia en agencias ambientales como el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (Ibama) y el Instituto Chico Mendes para la Conservación de la Biodiversidad (ICM-Bio); la disminución de más del 30 % en el número de multas aplicadas por deforestación ilegal de enero a mayo de 2019; además de la divulgación previa de los sitios a inspeccionar, reduciendo el elemento sorpresa para una inspección efectiva. Si la lista de retrocesos sigue aumentando, existe la posibilidad de que Brasil «pierda la categoría» de la primera división en temas ambientales.

El riesgo de más deforestación, de menos licencias ambientales y de desmantelamiento de la gobernabilidad socioambiental llevaron a ocho exministros de Medioambiente a declarar que Brasil no puede darle la espalda al mundo del siglo XXI». Estos ocho ministros representan treinta años de historia ambiental brasileña y se expanden a lo largo del espectro político nacional. De hecho, el discurso soberanista del actual gobierno incorpora una discusión ya obsoleta, del siglo pasado, cuando se pensaba que la preservación del medioambiente y el desarrollo económico eran incompatibles. Ya desde la década de 1980 (Informe Brundtland) prevalece un enfoque en favor del desarrollo sostenible, que asume tres dimensiones complementarias y equilibradas: el crecimiento económico, la inclusión social y la protección del medioambiente.

Transformación progresiva

Ese nuevo concepto implica una «transformación progresiva de la economía y la sociedad», donde el desarrollo sostenible es un «proceso de cambio en el que la explotación de los recursos, la inversión, el desarrollo tecnológico y el cambio institucional están en armonía y refuerzan el potencial presente y futuro para satisfacer las aspiraciones y necesidades humanas». Hoy el concepto está traducido en los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, que abarca el compromiso de 193 países con medidas audaces y transformadoras para promover el desarrollo sostenible en los próximos 15 años, «sin dejar a nadie atrás».

« Si Brasil disminuye sus compromisos con la agenda climática, no hay ganadores. Pierden los brasileños, pierden las próximas generaciones, perdemos todos »

Calificar el calentamiento global como tema académico, no prioritario o ideológico significa rechazar las evidencias científicas que fundamentan un llamado universal a enfrentar este desafío. Como hemos visto, diferentes partidos políticos de Brasil asumieron compromisos con la agenda ambiental. El tema no debe ser tratado como ideológico de la izquierda. En Latinoamérica, por ejemplo, el actual gobierno de Chile, de derecha, aprovechó la retirada brasileña para recibir a la COP25 en su país, e impulsar oportunidades económicas y de innovación tecnológica. También el gobierno alemán, de centroderecha, implementa una ambiciosa agenda climática, que, de hecho, es un tema transversal a todos los partidos en la sociedad alemana.

¿La protección del medioambiente dificulta el crecimiento económico?

Todo lo contrario. Hay ventajas competitivas de agregar la protección ambiental a la producción nacional. Incluso el poderoso lobby agroindustrial se ha dado cuenta de que es importante evitar restricciones en la compra de nuestros productos agrícolas, y que la reducción de la participación de Brasil en el comercio mundial agravaría la crisis económica brasileña. Es preocupante la carta firmada por más de 600 científicos3 que demandan que empresas europeas solo hagan negocios con Brasil a condición de que el país cumpla con los compromisos de reducir la deforestación y los conflictos indígenas.

También el acuerdo comercial entre el Mercosur y la Unión Europea, firmado recientemente, pero que ya lleva dos décadas en discusiones, depende para su aprobación del compromiso brasileño con el enfrentamiento al cambio climático. Asimismo, Brasil debe fortalecer su gobernanza climática si desea el apoyo de la Unión Europea a su solicitud de unirse a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), donde prácticamente todos los países del grupo, con la excepción actual de los Estados Unidos, creen en una solución multilateral liderada por la onu para controlar el cambio climático. Para ser competitivo y permanecer en las ligas mayores de la economía global, el país debe anticiparse estratégicamente, con una definición clara de sus objetivos a largo plazo.

Clima, seguridad y soberanía

Las amenazas no son solamente comerciales, sino también de la seguridad internacional y de la propia soberanía brasileña. No son pocas las propuestas de un abordaje conjunto de las agendas de clima y seguridad. Aunque los temas estén entrelazados, sobre todo cuando se piensa en la cuestión de los refugiados ambientales y de los conflictos como en el caso de la escasez de agua, Brasil ha sido tradicionalmente contrario a llevar los asuntos de medioambiente al Consejo de Seguridad de la onu, porque desea evitar la posibilidad de sufrir sanciones militares o económicas.

La defensa de la soberanía brasileña y la protección de sus recursos naturales siempre han sido realizadas mediante la participación del país en foros multilaterales, a través del diálogo internacional. Pero si continúan las tendencias del último semestre a convertirse en un opositor al cambio climático (porque contra el medioambiente no hay rivales en buena lid), Brasil dañaría su reputación internacional, construida a lo largo de décadas. Y como clima es geopolítica, el enfoque unilateralista actual pone en riesgo la misma soberanía que se dice tanto querer preservar. El discurso y la práctica terminan teniendo efectos opuestos, y el país se pone en una posición más vulnerable a la interferencia externa, con una defensa abierta y expuesta.

Un desafío global

El cambio climático es un desafío global. Las acciones para disminuir las emisiones de GEI dependen de la cooperación internacional, del diálogo multilateral y de las medidas implementadas a nivel mundial, nacional y local. Es un partido donde jugamos todos. Nos queda otra vez la pregunta: ¿qué pasa cuando un global player no juega? Si Brasil disminuye sus compromisos con la agenda climática, no hay ganadores. Pierden los brasileños, pierden las próximas generaciones, perdemos todos. De hecho, Brasil no puede darle la espalda al mundo del siglo XXI. El cambio climático es el principal desafío que enfrenta este siglo, de cuya superación depende la supervivencia de las generaciones futuras. La victoria de Brasil frente a la insensatez política será la victoria de todos. Aún quedan algunos minutos antes del final. Joguemos bonito.

¿Nuestro mundo es finito? se preguntaba hace 50 años Garrett Hardin en su texto «La tragedia de los comunes». Afirmaba que el acceso sin limitaciones a un bien común provoca su sobreexplotación y pérdida. Según Hardin, los seres humanos estarían atrapados en un dilema de sacar el máximo provecho personal en detrimento de la disponibilidad de dicho bien para los demás. En el medio siglo desde su publicación, «La tragedia de los comunes» se convirtió en referencia obligada frente a este dilema, para cuya solución solamente habría dos opciones: la privatización o el control estatal.

El texto de Hardin se basa en un ensayo del economista británico William Forster Lloyd, sobre las desastrosas consecuencias del uso no regulado de un recurso común. En su texto, Hardin describe cómo una pradera comunal, compartida por un conjunto de pastores y disponible sin restricciones para su uso, irremediablemente colapsa. Cada pastor trata de aumentar su beneficio agregando la mayor cantidad posible de animales, lo que resulta en sobrepastoreo. La suma de los individuos actuando en beneficio propio destruyen el bien común. Cuando Hardin publicó su trabajo en la revista Science (1968), lo hizo preocupado ante todo por la sobrepoblación en el planeta y por la carrera armamentista. En una época de enormes avances científicos y tecnológicos, el autor llamaba la atención sobre lo finito del mundo y sobre el hecho de que no existen soluciones técnicas para todos los problemas.

Una suposición implícita y casi universal de los análisis publicados en revistas científicas profesionales y de divulgación es que los problemas que se discuten tienen una solución técnica. Una solución de este tipo puede definirse como aquella que requiere un cambio solamente en las técnicas de las ciencias naturales, demandando pocos o casi nulos cambios en relación con los valores humanos o en las ideas de moralidad. (Hardin, 1968, p. 1243)

La contribución de Hardin propone mover la mirada de lo técnico a lo ético. No hay solución técnica para dilemas que se sitúan en la ética, afirma. Y advierte sobre la expectativa creada sobre presumibles soluciones que solamente implican un cambio técnico, pero no en la forma de conducirse de los humanos, es decir, de sus valores e ideas de moralidad.

Hardin describe las prohibiciones del Estado como insuficientes para lograr un uso sostenible del bien común y subraya la dificultad de adjudicarles valor o a lograr la aceptación de un sistema de medición eficaz. Critica la presunción de que «las decisiones tomadas en lo individual serán, de hecho, las mejores decisiones para la sociedad en su conjunto». Por el contrario, cree que los beneficios personales se perciben directamente mientras que los efectos negativos se diluyen y reparten entre todos los beneficiarios. Cada hombre está encerrado en un sistema que lo impulsa a incrementar su beneficio ilimitadamente. El individuo se beneficia como tal a partir de su habilidad para negar la verdad, incluso cuando la sociedad en su conjunto, de la que forma parte, sufre.

En el caso de la polución el problema es el inverso. En la medida en que aumenta la población y se intensifica el uso de los ecosistemas, los sistemas son superados en su capacidad de autodepurarse. Hardin llama la atención sobre la trampa de la que no se saldrá mientras los costos de descargar los desperdicios sean menores que los de su purificación previa. El resultado inevitable es que los seres humanos ensuciamos cada vez más el nido propio. Y concluye que esto no cambiará mientras actuemos únicamente como libres empresarios, independientes y racionales.

Si bien se pueden ampliar las prohibiciones, Hardin señala que nunca se logrará prever todas las condiciones en las que se puede dañar al ambiente o todos los casos en los que una conducta humana puede ser negativa para los demás. Concluye entonces que el gran desafío es legislar la moderación y encontrar maneras de «legitimar la necesaria autoridad tanto para los custodios como para las retroalimentaciones correctivas». Su conclusión finalmente es bastante pesimista: «los individuos encerrados en la lógica de los recursos comunes son libres únicamente para traer la ruina universal».

La visión de Hardin reduce una realidad compleja a solo dos opciones: el gobierno centralizado y la propiedad privada, entre las cuales estarían atrapados sin alternativa los seres humanos. Los fenómenos sociales parecen no existir o son reducidos a la suma de las decisiones individuales. No contempla las posibilidades de los comunes organizando instituciones y construyendo alternativas. Esta visión jerárquica no deja espacio para la autonomía, es decir, la experimentación y el aprendizaje colectivo frente a nuevos desafíos. Al fijarse solamente en la valoración en dinero y las reglas formales, deja fuera los conocimientos locales y la cultura. De esta forma ignora la inmensa paleta de soluciones locales que son producto del aprendizaje acumulado y están ancladas en contextos socioambientales específicos.

Esta visión simplificadora no responde a los desafíos actuales. Desde 1968 la población del mundo se duplicó y con ella aumentó en forma dramática el consumo y la consecuente presión sobre los ecosistemas. El contexto actual es de sistemas globales o vinculados estrechamente a presiones globales. Los estímulos económicos a gran escala como los requerimientos de mercados emergentes afectan las condiciones de los ecosistemas locales. Un ejemplo de esto son las importaciones de soja por China, que cambió en forma radical la agricultura en América Latina. Las consecuencias de esta demanda internacional permanecen ocultas en los lugares de origen. Por otro lado, el aumento del consumo de este cereal, la aparición de nuevos agentes a nivel mundial y la introducción de nuevas tecnologías producen cambios rápidos que no dan tiempo a las instituciones a adaptarse.

En búsqueda de alternativas

La economista Elinor Ostrom cuestionaba las ideas de Hardin y negaba que los individuos racionales estén atrapados en dilemas sin salida. Ostrom afirmaba que la gente habla, negocia y busca soluciones, y que las soluciones a los problemas y las reglas de juego para el manejo de un sistema socioecológico necesariamente deben adaptarse al contexto de lo que pretenden controlar. No es posible pretender que una regla única funcione en todos lados y es ilusorio buscar soluciones desde fuera del sistema. Por lo tanto, la negociación entre los actores y la búsqueda conjunta son ineludibles, ya que la falta del diálogo es justamente la causa de la sobreexplotación de los recursos. En este contexto el aprendizaje, siempre colectivo y cambiante, constituye un componente crítico.

« La negociación entre los actores y la búsqueda conjunta son ineludibles, ya que la falta del diálogo es justamente la causa de la sobreexplotación de los recursos »

Ostrom supera la dicotomía entre bienes privados o individuales y bienes comunes o colectivos. Propone una nueva clasificación según la rivalidad (o subtractibilidad) y exclusión (excluibilidad), como se muestra en el gráfico 1. El primer concepto refiere a bienes cuyo consumo individual no disminuya la disponibilidad para otro usuario. El segundo refiere a la capacidad de excluir a alguien del consumo del bien.

Principios generales (sobre fondo celeste) y los requerimientos que ayudan a alcanzar estos principios (sobre fondo amarillo). Las flechas identifican intersecciones probables entre principios y requerimientos. Fuente: Dietz, Ostrom y Stern (2003, fig. 3).

Ostrom propone superar la administración centralizada mediante la construcción de sistemas policéntricos. Estos tienen un tamaño más apropiado para la gestión. En una comunidad local, el contacto entre usuarios y proveedores es más fácil que en una gran ciudad. Esto aumenta las interacciones, permite la construcción de confianza y facilita un monitoreo eficiente. Otro aspecto destacable es la posibilidad de que los usuarios insatisfechos salgan fácilmente del sistema. Todo esto no es posible en una gran ciudad o en un sistema excesivamente grande y con ello inabarcable.

Ostrom investigó durante décadas diseños institucionales en muchos países e identificó decenas de modelos de gobernanza sostenibles, por ejemplo, en los sistemas de riego. Su conclusión es que los sistemas descentralizados y directos son más eficientes, pero de ninguna manera las soluciones que funcionan en un lugar tienen por qué funcionar en otros. La panacea no existe o si existe es disfuncional, afirma. En cualquier caso, el esfuerzo y compromiso puestos en la negociación y el aprendizaje son necesarios.

Según Ostrom, una gobernanza efectiva de los comunes es posible si se cumplen algunas condiciones:

– El monitoreo de los recursos y su uso es posible.

– La información es verificable y entendible.

– Las tasas de cambio son moderadas.

– Las comunidades mantienen contacto, redes, confianza (capital social).

– Es posible la exclusión de outsiders.

– Los usuarios apoyan el monitoreo efectivo y el cumplimiento de la ley.

Los desafíos que enfrenta el manejo de sistemas complejos son múltiples: incertidumbre, multiplicidad de escalas, asimetrías en el poder y en el acceso a la información. Ostrom resume los requerimientos para una gobernanza adecuada de esta forma: información actualizada, administración de conflictos, cumplimiento de la ley, disponibilidad de infraestructura y preparación para el cambio.

Para lograr estos requerimientos sugiere los siguientes criterios:

1. Definición clara de las limitaciones.

2. Establecimiento de equivalencias proporcionales entre beneficios y costos.

3. Acuerdos consensuados colectivamente; los usuarios disponen de procedimientos para hacer sus reglas.

4. Monitoreo regular de usuarios y de las condiciones del recurso.

5. Sistema gradual de sanciones.

6. Mecanismo de resolución rápida e imparcial de conflictos.

7. Autonomía local, es decir, reconocimiento de los derechos por parte del gobierno.

8. Relaciones adecuadas entre los diferentes niveles de autoridad normativa (gobierno policéntrico).

Contexto histórico

El texto de Hardin fue publicado en 1968, en un mundo signado por la guerra fría: la primavera de Praga, la ofensiva del Tet y masacre de My Lai en Vietnam, el estallido del Mayo francés, la toma del poder de Saddam Hussein en Irak. Ese año fueron asesinados Martin Luther King y Robert Kennedy, y asumió la presidencia Richard Nixon. En América Latina se producían la masacre de Tlatelolco y los golpes de Estado en Perú (Velasco Alvarado) y Panamá (Torrijos). Ese año nació quien hoy es Felipe VI de España y murió Otto Hahn. Faltaba un poco para llegar a la Luna pero en los cines ya se mostraban futuros posibles: 2001 Odisea del espacio y El planeta de los simios.

El presente y el futuro próximo

Desde 1968 la población mundial se duplicó y todos los problemas descritos en el texto de Hardin se agravaron y globalizaron. Pocos días después de publicado, moría John Steinbeck, galardonado Premio Nobel de Literatura y autor de Viñas de ira, novela inspirada en la catástrofe ecológica del Dust Bowl, la gran pérdida de suelo provocada por la introducción masiva de maquinaria en la agricultura de las planicies de los Estados Unidos. En setiembre de 2019 se cumplen diez años del otorgamiento del Premio Nobel de Economía a Elinor Ostrom. Fue hasta el momento la única mujer en recibirlo (WGBHForum, 25 de junio de 2014).

La incertidumbre respecto al desarrollo de las trayectorias de múltiples sistemas socioecológicos agobia, provoca angustia y nos desafía. En el mundo globalizado, las tragedias locales rápidamente se extienden y amenazan la vida en el planeta. El mundo de nuestros hijos depende de las decisiones que hoy tomemos o dejemos de tomar. No hay tiempo que perder. En este contexto, conocer e incorporar el legado de Ostrom, así como el marco teórico y práctico del cuidado y administración de los bienes comunes, es ineludible y fundamental para las transformaciones que debemos transitar a partir de ahora.

Otro antecedente

Como antecedente de Hardin se puede tomar La primavera silenciosa, de Rachel Carson. En pleno auge de la visión del control de la naturaleza por el hombre, el DDT —llamado insecticida milagro— aseguraría a la humanidad una agricultura sin insectos. Carson entonces cuestionó el uso indiscriminado de insecticidas cuyas consecuencias eran desconocidas. Propuso un principio de precaución y cuestionó una visión de progreso que anteponía el beneficio inmediato al interés público (Dario LQSustentable, 30 de setiembre de 2017).

Referencias

Dario LQSustentable (30 de setiembre de 2017). DDT: «Primavera silenciosa» de Rachel Carson. 1962 Libro y la denuncia pionera.

Dietz, T., Ostrom, E., y Stern, P. (2003). «The struggle to govern the commons», Science, vol. 302, n.º 5652, pp. 19071912. doi.

Hardin, G. (1968). «The tragedy of the commons», Science, vol. 162, n.º 3859, 1243-1248.

Laterra, P., Jobbágy, E., y Paruelo, J. (eds.). (2011). Valoración de servicios ecositémicos, Conceptos, herramientas y aplicaciones para el ordenamiento territorial. Buenos Aires: INTA.

Ostrom, E. (2005). Understanding Institutional Diversity. Princeton: Princeton University Press.

Ostrom, E. (2009). Beyond Markets and states: Polycentric governance of complex economic systems. Prize lecture.
Estocolmo: The Nobel Foundation.

WGBHForum (25 de junio de 2014). Elinor Ostrom Nobel Prize in Economics Lecture, 16 de febrero de 2010.

La tasación del CO2, que se está discutiendo actualmente en los sectores no cubiertos por el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones, debería contribuir a alcanzar los objetivos climáticos de Alemania. En el debate en curso se distingue principalmente entre dos modelos de fijación de precio del CO2: un impuesto al CO2 y la ampliación del comercio de emisiones.

La introducción de un impuesto sobre el CO2, que simultáneamente sea reembolsable a la población y a las empresas, además de la integración de los componentes impositivos existentes relacionados con la energía y el CO2, podrían quizás configurarse de tal forma que fueran económicamente eficientes, ecológicamente efectivos y socialmente aceptables. Sin embargo, por su naturaleza, dichos instrumentos, a través de incentivos de precios, solo pueden reducir de forma indirecta las emisiones.

El comercio de emisiones limita las emisiones capturadas de CO2 de forma técnicamente más efectiva, gracias al tope superior actual. Como solución transitoria, sería concebible un sistema nacional de comercio de emisiones (ETS) para el sector del transporte y la construcción.

Desde el punto de vista del statu quo de la política climática, en el caso de una simultánea abolición o reforma de las regulaciones existentes, del financiamiento de reservas, de las emisiones y gravámenes, serían preferibles tanto un impuesto sobre el CO2 como el comercio de emisiones. En tal caso, un aspecto central será la organización de la compensación social, a la vista también de las diferentes opciones disponibles, según los sectores, para la mitigación efectiva de CO2. 

En la discusión sobre cómo Alemania puede alcanzar los objetivos climáticos, existe un creciente llamamiento a una tasación de CO2 más completa.[1] Aunque el Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (EUETS, por sus siglas en inglés) ya cuenta con un sistema de fijación de precios de CO2 para los sectores eléctrico e industrial, así como para el sector del tráfico aéreo continental, aun así, el EUETS sólo cubre alrededor del 40 % de todas las emisiones de CO2. La legislación de la Unión Europea de 2009 sobre el reparto del esfuerzo exige que Alemania reduzca sus emisiones de CO2 en sectores no cubiertos por el EUETS (transporte, construcción, agricultura) en un 14 % para 2020 y en un 38 % para 2030, frente a las cuotas que se marcaron en 2005.[2] Es previsible que para 2020 Alemania no logre sus objetivos plenamente y deba esperar sanciones adecuadas. En el presupuesto federal ya se han incluido 300 millones de euros en concepto de obligaciones de pago para el período de 2018 a 2020 (Schlandt, 6 de abril de 2019). Si Alemania también incumple sus objetivos para 2030, los pagos podrían ascender a entre 30.000 y 60.000 millones de euros (Agora Energiewende y Agora Verkehrwende, 2018). Para evitar esto, por ahora se están discutiendo dos enfoques de tasación basados en la economía de mercado: la introducción de un impuesto al CO2 y la ampliación del comercio de emisiones.

Impuesto sobre el CO2

En el debate político actual en Alemania, el impuesto al CO2 es el que se menciona con mayor frecuencia. En este caso, el Estado determina de manera uniforme, para todos los sectores económicos, el precio por tonelada de CO2 liberado. Mientras que el ahorro de CO2 sea más barato que pagar un impuesto por él, esto será lo más eficaz, pues, por razones de costo, para evitar el pago del impuesto los emisores pondrán en marcha alternativas menos contaminantes que el uso de combustibles fósiles.

No obstante, la aceptación social de un impuesto al CO2 se contempla con ojos críticos (véase el caso de los chalecos amarillos en Francia). La carga impositiva afecta al segmento de más bajos ingresos de forma desproporcionada: la proporción del gasto destinado a energía, calefacción y movilidad es inversamente proporcional a los ingresos que se tengan. Por lo tanto, parece razonable pensar en un reembolso (parcial) dirigido a la población, proveniente de los ingresos derivados del impuesto sobre el CO2. Alternativamente, podrían reducirse los impuestos ya existentes o la carga tributaria total. Suecia es un ejemplo de cómo sería este último modelo: cuando el Gobierno introdujo, en 1991, un impuesto sobre el CO2, redujo si multáneamente los impuestos sobre el patrimonio, el capital y la renta. En ese modelo, además, las empresas que compiten internacionalmente pagan hasta un 60 % menos de impuestos por tonelada de CO2.

Suiza, que desde 2008 también ha aplicado un impuesto sobre el CO2, intenta afianzar la aceptación social de la siguiente manera: las facturas de combustibles fósiles especifican el impuesto por separado, lo que garantiza la transparencia. Además, casi dos tercios de los ingresos retornan a la población a través de reembolsos en concepto de seguros de salud. El tercio restante se destina a la promoción de medidas de reducción de CO2 en edificios, así como a la investigación de innovaciones respetuosas con el clima. Asimismo, las empresas con un uso intensivo de CO2 pueden quedar exentas del impuesto, a través de un compromiso voluntario de reducción de emisiones. [3] Las aproximadamente 4000 empresas industriales suizas han reducido sus emisiones de CO2 en un 30 % en comparación con 2001 (Minsch, 2019).

Desde un punto de vista ecológico, la mayor desventaja de un impuesto al CO2 es que limita de manera indirecta, a través de incentivos particulares, la cantidad de emisiones. En el caso, por ejemplo, de que exista una alta disposición de los consumidores a pagar dicho impuesto, debido a la falta de alternativas a corto plazo, tales incentivos pueden rápidamente perder su fuerza. Esto es especialmente cierto para el sector del transporte en Alemania, donde de todos modos la carga impositiva es alta y el impuesto ecológico existente carece prácticamente de un efecto incentivador (Weimann, citado en Eisenring [2019]). En el caso de Alemania, algunos expertos están pidiendo un impuesto al CO2 de 20 euros por tonelada, el cual se incrementaría después de forma gradual (como en Suecia, Suiza o Francia). Otros piensan que solo sería eficaz un impuesto a partir de los 50 euros por tonelada de CO2 (Graichen, citado en Mirau y Schäfer [2019]; Agora Energiewende y Agora Verkehrwende, 2019).

El objetivo de mayor importancia sería establecer un nivel impositivo apropiado que prometiese el impacto ambiental deseado, que fuese aceptado por la sociedad y que preservase la competitividad internacional. En especial, la preservación de la competitividad internacional debe evitar que las emisiones, además de la producción y el empleo, se reubiquen en el extranjero, lo que se conoce como fuga de carbono (carbonleakage). Ello no debería conducir a ningún trabajo administrativo adicional, sino que, en el mejor de los casos, incluso este se vería reducido, en comparación con el statu quo. Para lograr este objetivo, serían centrales dos medidas:

1. La reforma o abolición de otros impuestos y gravámenes, así como un reembolso transparente a la población y exenciones para ciertas empresas o sectores dependientes del entorno internacional.

2. Fijación y ajuste regular del nivel impositivo para reducir de facto las emisiones; reembolsos adecuados a la población y garantía de que se cumplirán los objetivos climáticos.

« Por ahora se están discutiendo dos enfoques de tasación basados en la economía de mercado: la introducción de un impuesto al CO2 y la ampliación del comercio de emisiones »

Sistemas de comercio de emisiones

A diferencia del impuesto sobre el CO2, un sistema de comercio de emisiones (ETS) establece un tope superior vinculante de emisiones de CO2, según el ámbito de aplicación y dentro de un periodo de tiempo definido. Los operadores en el mercado de ets, tales como las plantas industriales o las centrales eléctricas, reciben certificados y, por lo tanto, el derecho a emitir una tonelada de CO2 por certificado. Estos pueden ser asignados, vendidos o subastados libremente. Debido al uso generalizado de la subasta de certificados en todo el mundo, el sector público recibe un presupuesto adicional que, en la mayoría de los casos, se utiliza para programas especiales de protección climática (promoción de la eficiencia energética, energías renovables, etc.). Al término del periodo previamente definido para la negociación, los operadores deben mostrar que cuentan con suficientes certificados para sus emisiones de carbono o, de lo contrario, pueden recibir sanciones, por ejemplo, en forma de multas.

Durante el período de negociación, los operadores en el mercado pueden comprar o vender certificados según necesidad. Como regla general, los operadores en el mercado ahorran en aquellas emisiones de CO2 que puedan proporcionarles mayor rentabilidad. La tasación del CO2 en el ETS se establece sobre la base de la oferta y la demanda de certificados. Durante el período de negociación en curso, el legislador puede influir en el desarrollo de los precios: reduciendo la cantidad de certificados, estableciendo un precio mínimo o un rango de precios, o bien, modificando la regulación. Por ejemplo, se puede generar la posibilidad de que a los operadores en el mercado se les permita facturar certificados que representen los ahorros en CO2 logrados fuera del área real de aplicación del ETS. Sin embargo, tales intervenciones deben ser consideradas con sumo cuidado, ya que, desde la perspectiva de los operadores, reducen la previsibilidad de su negocio. Independientemente de ello, en lo relativo a los efectos económicos y sociales del ETS, vale tomar en consideración lo mismo que lo relacionado con el impuesto al CO2: las cargas sobre la población, la fuga de carbono, etc.

Básicamente, existen dos variantes en la obligatoriedad de certificados, que también pueden combinarse entre sí:

1. Upstream: Aquí, las compañías extractoras y las importadoras de combustibles fósiles son sujetos de certificado. Al distribuir los costos del certificado entre los niveles de comercialización posteriores y, en última instancia, con miras al usuario final, este enfoque actúa de forma similar al impuesto sobre el CO2, con la diferencia de que en este caso es el legislador quien determina el grado de tasación del CO2. La ventaja de un ETS ascendente es que, debido al número relativamente pequeño de participantes en el mercado, los costos administrativos y de control son bastante bajos.

2. Downstream: En este caso, los consumidores finales de combustibles fósiles son los sujetos de certificado; por ejemplo, el operador de una planta de energía o el conductor de un automóvil. Un ETS descendente se puede escalonar más fácilmente en diferentes submercados, en comparación con un sistema de obligatoriedad ascendente. Además, las exenciones específicas relativas a cada instalación o sector pueden implementarse con mayor facilidad. La desventaja de un downstream-ETS es que implica una gran cantidad de participantes en el mercado, con el esfuerzo administrativo asociado.

El sistema ETS de la Unión Europea está organizado en un sentido descendente (downstream). Es el instrumento clave de protección climática de la UE para alcanzar sus objetivos climáticos, desde 2005 hasta 2020 —en el marco del Protocolo de Kyoto— y, a partir de 2021, en el marco del Acuerdo de París sobre Cambio Climático. Bien es verdad que los críticos a menudo se quejan de que el EUETS tasa las emisiones de CO2 a la baja y apenas establece incentivos para la reducción de emisiones. Con todo, el precio del certificado dice menos sobre el funcionamiento del EUETS y más sobre cuán ambicioso fue el tope superior límite de emisiones elegido. Después de todo, desde su corrección en el 2018, a través de la cual los certificados excedentes se retirarán gradualmente del mercado, el precio del certificado aumentó de siete euros, a principios de 2018, hasta los 7 euros por tonelada de CO2 actuales. A partir del 2021, debido a la continua escasez de certificados en la cuarta fase de negociación, son esperables mayores aumentos de precios.

Comparación y perspectivas: ¿impuesto sobre el CO2 o comercio de emisiones?

Dado que un ETS, a diferencia de un impuesto sobre el CO2, se basa estrictamente en los objetivos climáticos relevantes para establecer su tope superior de emisiones, el ETS se considera un instrumento certero desde un punto de vista ecológico. Desde un punto de vista económico, el ETS también ofrece la ventaja de ahorrar costos de emisiones de CO2 en sus niveles más bajos. Además, los sistemas existentes de comercio de emisiones son relativamente fáciles de vincular. La actual Alianza Internacional para la Acción contra el Carbono (ICAP, por sus siglas en inglés), foro multilateral para el intercambio de sistemas de comercio de emisiones, también aclara las cuestiones impositivas que surgen entre los niveles más altos de cooperación internacional. Básicamente, debido a su funcionamiento, un ETS fortalece el principio del comercio internacional, un aspecto importante en el contexto de las tendencias proteccionistas. Desde un punto de vista social o de aceptación, la subasta de certificados puede llevarse a cabo de tal manera que un ETS garantice un dividendo climático regular para la población.

Diseño de un esquema nacional de comercio de emisiones

Tomando en consideración las diferentes posturas particulares de los Estados miembros, la ampliación del EUETS solo parece factible a mediano y largo plazo, es decir, desde la perspectiva alemana no será posible alcanzar a tiempo los objetivos climáticos establecidos para 2030. En este contexto, un ETS nacional para Alemania (de ETS) parece ser una opción interesante. [4] Tal sistema debería centrarse en los sectores del transporte y la construcción y a ellos constreñirse inicialmente, es decir, correr paralelamente al ETS de la Unión Europea. Pues, si bien es cierto que gracias a la creciente electrificación (movilidad eléctrica y bombas de calefacción) ya tiene lugar una integración gradual, sin control, del sector del transporte y de la construcción dentro del EUETS, sin embargo, su integración total dirigida generaría, en un futuro previsible, escasos ahorros generales de CO2. Y es que, debido a los costos de mitigación de CO2 más elevados, en el EUETS es el sector del transporte el que absorbe, sobre todo, los derechos de emisión excedentes. De todas formas, la reducción en el excedente de derechos de emisión en el EUETS tendrá lugar, en cualquier caso, en los próximos años como resultado de las medidas correctivas adoptadas. Esto quiere decir que Alemania continuaría incumpliendo sus compromisos climáticos en el ETS fuera de la UE. Lo mismo vale para los sectores de la construcción y la agricultura. Esto último requeriría, a su vez, una estrecha coordinación con la política agrícola de la UE.

Inicialmente, sería posible limitar el ETS alemán a la generación de electricidad y calefacción que no está cubierta por el EUETS (es decir, sistemas pequeños en edificios residenciales, etc.). De esta manera, el 40 % de las emisiones alemanas de CO2 podrían cubrirse fuera del EUETS. Si se incluyera adicionalmente el sector del transporte, dicha proporción aumentaría al 80 %. Con el fin de hacer posible la integración del sector del transporte y la construcción dentro de un ets alemán, sería sensato establecer la obligatoriedad de certificado upstream. [5] De todos modos, las refinerías, en tanto plantas industriales, ya están familiarizadas con el ets de la ue. Tan solo pensando en los límites de la capacidad administrativa, un ETS downstream para entes privados y para el transporte quedaría prácticamente fuera de discusión. Un ETS alemán debería ser compatible con el ETS de la UE y potencialmente con otros ETS nacionales de otros miembros de la Unión Europea. Con un ETS nacional, Alemania podría prestar un servicio pionero dentro de la UE y, por lo tanto, desempeñar un papel de liderazgo en la política climática. Sin embargo, un ETS alemán exclusivo para los sectores del transporte y la construcción (calefacción), debido a los ambiciosos objetivos marcados relacionados con el cambio climático (como el Plan de Acción Climática 2050), daría lugar a fuertes aumentos de precios que serían difíciles de negociar desde un punto de vista social sin las medidas compensatorias apropiadas. Para remediar esta situación, primero sería posible utilizar los ingresos generados por la subasta de certificados que residen en fondos especiales (fondos de energía y fondos climáticos) para medidas de compensación social.

En resumen, la ampliación del EUETS a otros sectores, en tanto solución transitoria, primero bajo la forma de un ETS alemán, ofrece ventajas sobre un impuesto al CO2. No obstante, en principio —y dependiendo de su diseño específico—, ambas formas de fijación de precios del CO2 pueden ser instrumentos útiles de la economía de mercado para la protección climática. Pues, en el caso de una abolición o reforma simultánea de las regulaciones existentes, el financiamiento de reservas, de emisiones y gravámenes, desde el punto de vista de la política climática, ambos enfoques son superiores al statu quo.

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Notas

1. El aquí mencionado dióxido de carbono (CO2) también implica terminológicamente a otros gases de efecto invernadero (GEI), que se convierten así en equivalentes del CO2 (CO2e en inglés) para su comparabilidad.

2. Adicionalmente, Alemania se ha fijado, en el Plan de Acción Climática hacia el 2050, la meta de alcanzar la neutralidad en emisiones de GEI para dicha fecha. El objetivo intermedio de reducir estas emisiones en al menos un 40 % para 2020, en comparación con 1990, quedará claramente fuera de alcance. Sin embargo, en contraste con los objetivos europeos, este objetivo climático puramente nacional no es legalmente vinculante ni está sujeto a sanciones.

3. Las 40 empresas con mayor consumo de energía están sujetas a su propio ets y, de todos modos, están exentas del impuesto. El resto de las compañías pueden recibir reembolsos si alcanzan los objetivos establecidos en acuerdos individuales.

4. En el caso de la participación de otros sectores nacionales o de la ue en el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones, los servicios científicos del Bundestag llegaron a la conclusión de que la introducción de un ets nacional sería fundamentalmente posible bajo ciertas perspectivas legales de la ue (Wissenschaftliche Dienste. Deutscher Bundestag, 2018).

5. Esta propuesta fue hecha por la Asociación Federal de Comercio de Emisiones y Protección del Clima. Dicha integración ascendente del sector móvil, de los hogares y de los pequeños emisores industriales (menos de 25,000 toneladas de emisiones de CO2 por año) se está practicando, por ejemplo, en California.

El cambio climático y la salud en América Latina y el Caribe

Los impactos climáticos y factores ambientales agravados por el cambio climático o sus causas causan millones de muertes cada año (WHO, 2016). Los mecanismos de actuación del cambio climático sobre la salud son complejos y multicausales pero, gracias a la ingente labor de la comunidad científica, estamos avanzando rápidamente en su comprensión. El cambio climático actúa como un multiplicador de amenazas ya existentes para la salud global y agrava problemas de salud que las comunidades ya enfrentan, y que afectan particularmente a las personas, comunidades y países más pobres (Confalonieri et al., 2007; McMichael, 1994; McMichael et al., 2003; Smith et al., 2014; USGCRP, 2016).

El reciente informe del PNUMA sobre la brecha de adaptación en salud al cambio climático (UNEP, 2018) muestra una selección de estimaciones de impactos climáticos sobre la salud y proyecciones al respecto a nivel global, e ilustra la gravedad de los riesgos y la urgencia de acción a todos los niveles.

La región de América Latina y el Caribe (ALC) no es una excepción a estas tendencias globales. Resumir los impactos del cambio climático en la región no es el objetivo de este artículo, y es difícil establecer patrones generales en este caso, por la enorme diversidad geográfica, de zonas climáticas, de ecosistemas, demografía y cultura, niveles de desarrollo, vulnerabilidad multicausal y condicionantes geopolíticos presentes en América Latina y el Caribe. Sin embargo, existe una creciente base de evidencia sobre los efectos comprobados y previstos del cambio climático en la salud en la región, incluyendo una enorme variedad de enfermedades y consecuencias para el bienestar y la calidad de vida.

Cambio de los patrones climáticos

« Los cambios en los patrones climáticos están afectando a la salud en América Latina y el Caribe, aumentando la morbilidad, la mortalidad y las discapacidades, y la aparición de enfermedades en zonas donde no eran endémicas previamente »

El IPCC (Magrin et al., 2014) señala que los cambios en los patrones climáticos están afectando a la salud en América Latina y el Caribe, aumentando la morbilidad, la mortalidad y las discapacidades, y fomentando la aparición de enfermedades en zonas donde no eran endémicas previamente. El cambio climático afectará la distribución de multitud de vectores transmisores de patógenos, y con ello la incidencia de enfermedades como la fiebre del dengue, malaria, zika, esquistosomiasis, mal de Chagas, leishmaniasis y oncocercosis en múltiples lugares, en ausencia de importantes y sostenidos esfuerzos de prevención y adaptación. A ello se suma el incremento de extremos térmicos (especialmente las olas de calor), y de la frecuencia, magnitud e intensidad de los eventos meteorológicos extremos, así como el fenómeno de El Niño, cuyos efectos sobre la temperatura del mar han causado brotes de cólera en varios países de la región.

La adaptación como marco para proteger la salud pública del cambio climático

Aunque las emisiones globales de gases de efecto invernadero (GEI) se desplomaran a cero al día de hoy, el cambio climático ya causado perjudicaría significativamente la salud a nivel global durante el siglo XXI (Hoegh-Guldberg, Jacob y Taylor, 2018). Ello indica la absoluta urgencia de reducir drásticamente nuestras emisiones de GEI mediante el Acuerdo de París. Pero también implica la necesidad de que gobiernos, instituciones, empresas, comunidades, familias e individuos empiecen a prepararse para evitar o minimizar en lo posible la proporción de los efectos en la salud de los impactos climáticos que no son ya evitables.

Las respuestas de adaptación necesarias son obligadamente diversas y multisectoriales, e incluyen, por ejemplo, sistemas adecuados para prevenir o responder a emergencias climáticas, recuperación de desastres y apoyo a los refugiados ambientales; el fortalecimiento de los sistemas de salud para tratar enfermedades y condiciones de salud agravadas por el cambio climático a medida que ocurren; y medidas preventivas, como viviendas más seguras, protección contra inundaciones, control de vectores, vigilancia epidemiológica mejorada, sistemas de información de alerta temprana y reducción del riesgo de desastres basada en sistemas comunitarios. Es más, los datos confirman que en gran medida la resiliencia al cambio climático está asociada al desarrollo, de manera que este y la adaptación al cambio climático deben entenderse como un espectro continuo.

Mejoras ineludibles

Una adaptación en salud efectiva requiere mejorar los determinantes sociales y ambientales básicos. Sin em
bargo, los factores ambientales (por ejemplo, la contaminación del aire) representan una gran carga de enfermedad en la mayoría de los núcleos urbanos de medio y gran tamaño en América Latina y el Caribe. La provisión completa de servicios de agua potable y saneamiento y prácticas higié- nicas en los países más pobres de América Latina y el Caribe también disminuiría la carga de enfermedades relacionadas con el agua y agravadas por el cambio climático. Más en general, mejorar el bienestar social, en particular, facilitando el acceso a la educación de todas las niñas y mujeres en los países en desarrollo, no solo es fundamental para mejorar los estándares de salud, sino que también es esencial para fortalecer la resiliencia de las comunidades ante el cambio climático.

Es fundamental comprender que la mayor parte de las actividades necesarias para proteger la salud del cambio climático están fuera del ámbito de competencia del sector salud. Lo que este puede y debe hacer al respecto es involucrarse activamente en promover estas actividades, para asegurar la integración de la salud como elemento central en todas las políticas sectoriales relevantes. Una herramienta básica para esta integración son las evaluaciones de vulnerabilidad e impacto en la salud que puedan garantizar que los beneficios para la salud se maximicen y se eviten los impactos negativos.

¿Qué puede hacer al respecto el sector salud?

Otras son los sistemas y planes de preparación para emergencias. Estos planes, así como sus respectivos sistemas de alerta temprana (SAT), deben centrarse en la protección de la salud, por lo que es importante que el sector salud esté formalmente involucrado desde la fase inicial. Sin embargo, más allá de las intervenciones específicas, no se puede lograr una protección efectiva sin un marco general multisectorial de políticas públicas. Existen varios ejemplos de esfuerzos de integración del sector salud como una prioridad en programas de adaptación; por su valor ilustrativo mencionaremos dos de estos: Perú y Chile. 

En el caso de Perú, la salud es una de las áreas temáticas priorizadas en su Contribución Nacionalmente Determinada en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), y las actividades para progresar en las medidas acordadas se han definido en el ámbito de un grupo de trabajo multisectorial (GTM). El proceso, aprobado al máximo nivel legislativo y ejecutivo, ha sido exhaustivo, participativo y transparente tanto a nivel general como sectorialmente, con especial atención al desarrollo de sistemas de monitoreo y evaluación. Las 14 medidas de adaptación en el sector salud se enfocan en torno a tres áreas esenciales: población, servicios de salud e infraestructura, y se han definido metas e indicadores de progreso adecuados.

Priorización en Perú

De manera reveladora y crucial, el gobierno de Perú decidió priorizar el sector salud en su propuesta de proyecto al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM, GEF por sus siglas en inglés) en relación con la Iniciativa para la Construcción de Capacidades en Transparencia (CBIT, por sus siglas en inglés). Una alta capacidad de transparencia, monitoreo y evaluación en adaptación del sector salud en Perú puede ayudar crucialmente a establecer líneas de base creíbles con las que incrementar las posibilidades de financiación de fondos multilaterales a proyectos de adaptación en salud en el país. 

« Mejorar el bienestar social, en particular, facilitando el acceso a la educación de todas las niñas y mujeres en los países en desarrollo, […] es esencial para fortalecer la resiliencia de las comunidades ante el cambio climático »

Foto: pxhere.com

Las medidas preventivas en salud son parte de la respuesta de adaptación al cambio climático

Otro ejemplo destacable es el de Chile. En este caso, mediante un trabajo activo de su Ministerio de Salud en conjunto con el Ministerio del Medio Ambiente, se preparó un plan de adaptación sectorial (MINSA/MMA, 2016) que contó con un proceso de consulta pública a nivel nacional, así como con la aprobación unánime del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad. Parte importante de los ocho ejes de acción que estructuran este plan son los que asignan relevancia primordial a un fortalecimiento básico del sector, tanto en lo que respecta a institucionalidad como capital humano, así como a insertar los temas de adaptación al cambio climático dentro de lineamientos y programas del Ministerio.

Este enfoque asume que elementos constituyentes permanentes de los servicios y redes de salud públicos, como lo son la vigilancia y uso de indicadores, promoción de las condiciones de salud en la ciudadanía, respuesta ante situaciones de emergencia o atención de la salud de las personas, deben agregar una mirada de disminución de su vulnerabilidad y mejorar su adaptación ante los cambios locales del clima. Con esto se asegura una mejor asimilación de estos nuevos conceptos de vulnerabilidad y adaptación climática dentro de los componentes ya existentes en los sistemas de salud vigentes, en vez de crear nuevas estructuras que no necesariamente aseguren una efectiva integración con las acciones y servicios existentes por décadas en el sector de la salud pública del país. También se pretende ampliar la visibilidad y cobertura a lo largo del país de estas temáticas, usando las redes de salud públicas vigentes y en operación.

Involucrando al sector salud en la lucha contra el cambio climático

Desde su aprobación, las líneas que han logrado mayor avance son las de organización institucional designando a nivel central el coordinador ejecutivo para la implementación de este plan y otorgándole financiamiento inicial, despliegue de información y capacitación a funcionarios en distintos puntos del país, partiendo por zonas más vulnerables (Arica y Parinacota, Araucanía). Todas estas actividades han sido financiadas con presupuesto nacional (MMA, 2018). No obstante ser parte de un conjunto de planes sectoriales de adaptación al cambio climático, que fueron aprobados por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad entre 2014 y 2018, su implementación no ha estado exenta de problemas, particularmente por la asignación insuficiente de recursos para su implementación (CGRC, 2019; OPS, 2018). 

Dadas las dimensiones de los impactos observados y previstos del cambio climático sobre la salud, el involucramiento de los profesionales de la salud en la batalla contra el cambio climático es simplemente imprescindible. Sin embargo, el sector salud generalmente no ha estado involucrado o ha jugado un papel menor hasta ahora en el proceso de diseño, desarrollo o implementación de la adaptación en muchos países de la región.

De manera bien significativa, en un reciente informe la Organización Panamericana de la Salud (OPS) refleja que el sector salud ha participado de forma muy limitada en el proceso de desarrollo de los planes nacionales de adaptación (PNAD); la falta de capacitación técnica y de recursos humanos y financieros en los ministerios de Salud son las razones principales argumentadas (OPS, 2018). Estos factores son observables también en los ministerios de Salud en países de otras regiones, y resultan en un limitado acceso a financiación de los fondos multilaterales sobre el cambio climático (Martínez et al., 2018), lo cual perpetúa la falta de capacidades y de recursos, en un círculo vicioso. Por tanto, es crucial que las autoridades más familiarizadas con los mecanismos internacionales sobre financiación climática faciliten el acceso del sector salud a estos mecanismos con dispositivos formalizados y capacitación.

Responsabilidad del sector dela salud

Conviene resaltar también que parte de la responsabilidad de esta falta de involucramiento recae en el propio sector salud. Por una parte, esto se debe al predominio absoluto del enfoque clínico frente al preventivo (por ejemplo, los países de la OCDE asignan menos del 3 % del gasto total en salud a prevención); la naturaleza eminentemente preventiva de la adaptación en salud al cambio climático hace que parta en situación de desventaja absoluta frente a otras prioridades emergentes. Por otra, la idea de que un problema ambiental sistémico sea una competencia del sector salud frecuentemente encuentra resistencia en las instituciones del sector, por lo que no es infrecuente observar iniciativas sobre cambio climático y salud promovidas por instituciones de otros sectores, por ejemplo, medioambiente.

Finalmente, hay un comprensible elemento de compensación moral y difusión de la responsabilidad, por el cual el sector salud —dada su vital importancia y presiones en su funcionamiento— estaría de alguna manera exento de responsabilidades de adaptación al cambio climático y de mitigación de gases de efecto invernadero, de los cuales por cierto es generalmente un notable emisor. 

Esta combinación de elementos representa un desafío que los datos aconsejan abordar de manera urgente. Con respecto a la adaptación, un papel central del sector salud es crucial para que esta sea efectiva para las comunidades a proteger. Respecto a la mitigación, el sector salud es de alta intensidad de uso de carbono y frecuentemente existen posibilidades para una reducción sin comprometer las funciones esenciales de los sistemas de salud.

Perspectivas

Aunque se ha requerido de décadas para observar un cambio perceptible, la comunidad médica está comenzando a reaccionar. Hace pocos años la Asociación Médica Mundial recomendó a sus asociaciones miembro comenzar a retirar sus inversiones de compañías productoras de combustibles fósiles para invertir en otras con menor huella de carbono o de energías renovables (WMA, 2016). Esto es fundamental en un sector en que frecuentemente las asociaciones médicas gestionan importantes fondos de pensiones. En muchos países, las asociaciones médicas y de enfermería están comenzando a advertir periódicamente a sus gobiernos de la necesidad de tomar en serio las amenazas que el cambio climático supone para la salud.

Esta labor de concienciación es fundamental, y nadie tiene más peso específico para hacerlo que los profesionales de la salud. No en vano, estos son de los colectivos en que más se confía a nivel social (GfK Verein, 2016). Existen buenas razones para ello, y la protección de la salud contra el cambio climático debe convertirse en una razón más en los países y comunidades de América Latina y el Caribe.

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En los países de América Latina y el Caribe, con dependencia histórica de los combustibles fósiles, el sector energético ha sido central en las agendas de formulación de políticas.

La energía ha sido un factor de crecimiento económico en América Latina y el Caribe (en adelante, la región). Se puede aseverar que la tendencia del consumo de energía está directamente correlacionada con el desarrollo económico (Zhou, 2012). Es decir, a mayor consumo energético, mayor crecimiento económico. Sin embargo, el uso intensivo de energía trae consigo externalidades de impacto medioambientales. Este escenario ha llevado a los países de la región y del mundo al continuo desarrollo de políticas energéticas. El gráfico 1 muestra la correlación de variables y sus proyecciones (en líneas punteadas).

Breves comentarios sobre la transición energética en la región

La región de América Latina y el Caribe tiene una alta dependencia histórica de energías fósiles, debido a sus grandes reservas de hidrocarburos y a su sistema eléctrico y de transporte altamente dependiente de estas. Sin embargo, es poseedora de un mercado de energías renovables dinámico; las matrices energéticas de la región empiezan a complementar la energía hidroeléctrica1 y las energías renovables actúan como un factor clave de apalancamiento para el desarrollo de sus objetivos económicos y medioambientales. La tabla 1 muestra datos macroeconómicos y energéticos de la región.

Recientes reformas energéticas y cambios normativos en el sector energético de la región han originado mecanismos favorables para abrir mercados e incentivar inversiones, tales como subastas energéticas, que han ayudado a acelerar el aumento de energía eléctrica proveniente de fuentes renovables como la geotérmica, la eólica y la solar. El vasto potencial regional para las energías renovables, las nuevas regulaciones y las economías de escala ofrecen un campo de oportunidad histórico para detonar el crecimiento del sector, el aseguramiento energético y el cumplimiento de compromisos medioambientales. 

En el contexto regional, Brasil es el mayor productor de petróleo y se ubica como el tercero global en generación hidroeléctrica. El país consume el 47 % de petróleo en su matriz energética; la segunda fuente de energía es la hidroeléctrica (29 %), mientras que el carbón y el gas natural están disminuyendo. Brasil pretende reducir al menos el 40 % de sus emisiones de gei para 2030. Para lograr esos objetivos ha aumentado un 52 % su capacidad instalada de energía renovable (excepto energía hidroeléctrica), y un 48 % su capacidad de energía hidroeléctrica (Albuquerque, 2019).

México tiene vastas reservas de petróleo y gas. Sin embargo, debido a que históricamente contaba con una industria energética monopolizada y obsoleta, importaba casi la misma cantidad de petróleo que sus exportaciones. Desde la reforma de 2013, las energías renovables han tenido la oportunidad de desarrollarse para alcanzar las metas de energía renovable (35 % para 2024). Argentina se desempeñó hasta el 2011 como un importante productor de combustibles fósiles. Los gobiernos de Kirchner y Fernández modificaron la industria energética y el país se convirtió en un importante importador de energía. Hoy en día, Argentina depende del petróleo y el gas (casi el 87 %) pero el país apunta a reducir su dependencia de los combustibles fósiles para alcanzar sus objetivos de energía renovable (20 % para 2025). Chile tiene una ubicación geográfica estratégica y apunta a aprovechar sus fuentes de energía solar y eólica para reducir el consumo de combustibles fósiles. La energía en Colombia proviene en primer lugar de plantas hidroeléctricas, debido a su gran cantidad de ríos, y en segundo lugar de combustibles fósiles. El país cuenta con gran potencial en recursos energéticos aún sin explorar, principalmente energía solar y eólica.

Hoy en día, la región sigue siendo un importante consumidor de energía y emisor de CO2. El gráfico 2 muestra tendencias alcistas en el consumo de energía y emisiones, junto con sus rendimientos en indicadores macro y sus proyecciones para 2018 y 2019.

En la región, los cinco emisores de gases de efecto invernadero (GEI) más grandes son: 1) Brasil, 1823 Mtep (millones de toneladas equivalentes de petróleo); 2) México, 748 Mtep; 3) Argentina, 405 Mtep; 4) Venezuela, 396 Mtep; y 5) Colombia 200 Mtep (CAIT, 2019).

A pesar de las ligeras tendencias al alza en consumo de energía y emisiones en la región, la descarbonización de su economía está avanzando, pues se han establecido objetivos y acciones para mitigarlos. Los gráficos 3 y 4 muestran el comportamiento normalizado (base 100 = 2017) del consumo de fuentes de energía y generación y producción de energía en la región. Se aprecia que, conforme avanza el tiempo y el valor de la energía solar va creciendo, se va alejando del 100. Esto sucede porque, en particular, los datos reales de energía solar (consumo, generación y producción) en la región crecieron 70.789 % del año 2007 al 2017. Además, se muestran las proyecciones para los años 2018 y 2019.

Industrias intensivas en energía

La intensidad energética permite una estimación aproximada del nivel de eficiencia en el uso de los recursos energéticos.

Cambios en la política energética con énfasis en los desafíos

Los países en la región tienen el desafío de implementar políticas públicas que combinen la relación entre el crecimiento económico, el consumo de energía y la reducción de emisiones de CO2, sin socavar el desarrollo. La viabilidad de estas medidas debe ser contextualizada para cada país sobre la base de sus propias características, fortalezas y debilidades. El gráfico 6 muestra el acceso a la electricidad, el mix histórico de electricidad y sus proyecciones hasta 2017-2019.

Contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (INDC)

El Acuerdo de París,2 alcanzado en diciembre de 2015 en el marco de la 21.ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, establece los compromisos de los países a través de INDC (por sus siglas en inglés, mecanismos para lograr la reducción de GEI y contribuir a la adaptación al cambio climático).

En la región, las metas de reducción de GEI para 2030 son ambiciosas: Brasil 37 %; Chile 30 %; México y Costa Rica 25 %; Colombia, Ecuador y Perú 20 % (2025-2030), y han contribuido a impulsar políticas públicas para reducir la dependencia de los combustibles fósiles y favorecer la descarbonización de las respectivas economías (Rogelj, 2016).

Política energética actual

El mercado de fuentes de energía renovable en la región está creciendo. Los gobiernos están implementando diferentes tipos de medidas para alentar las inversiones en el sector. Las subastas de energía renovable son un instrumento financiero cada vez más popular entre los gobiernos con el fin de obtener electricidad renovable a un costo competitivo y de acuerdo con sus características geográficas y geopolíticas. Argentina, Brasil, Chile y Costa Rica han completado rondas de subastas exitosas. En este contexto, Brasil, Chile y México ofrecen las condiciones de mercado más favorables para la energía solar. Argentina y Colombia muestran mejores condiciones para el mercado de la energía eólica.

Escenarios energéticos ante cambios de gobierno

Históricamente, el sector energético ha sido un tema políticamente crítico para los países de la región, lo que ha llevado a enfoques inconsistentes entre gobiernos anteriores y gobiernos entrantes. La incertidumbre en la política energética desalienta las inversiones en el sector y reduce la capacidad de planeación operativa para los agentes involucrados.

« La expansión de la energía renovable se considera beneficiosa para las relaciones internacionales, el desarrollo económico y las estrategias ambientales trasnacionales »

región celebraron elecciones presidenciales, lo que podría representar cambios en la política energética en los siguientes años. Países como Brasil y México, que estaban desarrollando reformas energéticas orientadas al mercado, aumentado así promesas de inversión, viven ahora escenarios de incertidumbre para las empresas y los inversores, particularmente en el sector del petróleo. Por el bien de los sectores energéticos, los gobiernos deben procurar el consenso y las colaboraciones transectoriales para maximizar la productividad de las matrices energéticas y garantizar la seguridad energética en la región.

Reflexiones sobre las implicaciones geopolíticas de la transición energética

La energía ha sido históricamente un factor central en la geopolítica regional, y esto se relaciona con la abundancia de hidrocarburos en la región. Sin embargo, las energías renovables se están expandiendo rápidamente, con la producción de energía solar, eólica e hidroeléctrica. Las inversiones en energía renovable reconfigurarán la geopolítica del gas y el petróleo, y aumentarán la importancia de las energías limpias en la matriz energética.

La expansión de la energía renovable se considera beneficiosa para las relaciones internacionales, el desarrollo económico y las estrategias ambientales trasnacionales. La región ve el crecimiento de la energía renovable como una ventana de oportunidad para crecer económicamente y para combatir el cambio climático, en el entendimiento de que los combustibles fósiles contribuyen al cambio climático y la mayoría de los países en la región avalan el uso de un impuesto al carbono (Alatorre, 2019).

Conclusión

La matriz energética de América Latina y el Caribe se compara favorablemente con otras regiones del mundo. La energía hidroeléctrica es actualmente la fuente de energía renovable más utilizada en la región. Sin embargo, la energía solar y la energía eólica han crecido recientemente debido a innovaciones tecnológicas, cambios regulatorios, inversiones y su competencia en los costos promedio por MWh.

Para garantizar un suministro estable en la región se requieren fuertes inversiones en sus redes de transmisión, para integrar las energías renovables, especialmente aquellas como la solar y la eólica que son intermitentes. Es esencial que se implementen acciones para aumentar la eficiencia energética y así mejorar el suministro para promover el desarrollo económico, reducir el consumo de energía y las emisiones de contaminantes a la atmósfera.

También es esencial que se diversifique la matriz energética con una expansión de energías renovables y tecnologías limpias, para diferenciar el consumo de energía y reducir emisiones de GEI. La región enfrenta nuevos desafíos de política energética. Por ello, en lugar de tomar posiciones divisorias en esta materia, los gobiernos deben buscar construir un consenso y colaboraciones transectoriales y trasnacionales para el cumplimiento de sus objetivos.

Aún existen muchos retos por superar. Sin embargo, la falta de cooperación internacional, el incumplimiento de los compromisos ambientales por los gobiernos, la falta de regulaciones ambientales y la incertidumbre política se han convertido en una barrera para el desarrollo de la energía renovable en la región y han desincentivado la iniciativa privada y las inversiones en el sector.

« Para garantizar un suministro estable en la región se requieren fuertes inversiones en sus redes de transmisión, para integrar las energías renovables, especialmente aquellas como la solar y la eólica que son intermitentes »

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Entendiendo la crisis climática

Breves comentarios sobre la transición energética en la región

Industrias intensivas en energía

Cambios en la política energética con énfasis en los desafíos

Contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (indc)

Política energética actual

Escenarios energéticos ante cambios de gobierno

Reflexiones sobre las implicaciones geopolíticas de la transición energética

Conclusión

Bibliografía

Cuando hablamos del agua, hablamos de vida. Es parte esencial de nuestra composición y asegura nuestra existencia. Es un elemento fundamental para casi todos los procesos de la naturaleza y un recurso indispensable para las actividades humanas, desde lo más básico como quitar la sed, cultivar alimentos y sanidad, hasta la producción de bienes, minería, e incluso para el lujo de flotar en una piscina el fin de semana.

Sin embargo, el agua sigue considerándose un recurso infinito y barato; en muchos casos, se desperdicia y se gestiona de forma inadecuada, desde los hogares hasta las ciudades y los países. El 54 % de la población mundial vive actualmente en ciudades; este desarrollo urbano desmedido exige mayor extracción de fuentes de agua y mayor descarga de aguas negras, que contaminan los ríos y lagos. La degradación ambiental está afectando la disponibilidad y la calidad del agua. Esto se suma a la producción descontrolada de bienes y los patrones de consumo actuales. Sobre todo, si se tiene en cuenta que ya somos 7600 millones de personas y el uso del agua ha venido aumentando un 1 % anual en todo el mundo desde la década de 1980. Sin embargo, más de 2000 millones de personas viven en países que sufren una fuerte escasez de agua (UNESCO, 2019, p. 1).

En 2010, la ONU reconoció mundialmente al agua y su saneamiento como un derecho humano clave para el desarrollo individual y social. Sin embargo, no se han garantizado los mecanismos para que esto se cumpla. Mientras que el impacto en las reservas hídricas, sujetas a grandes presiones, está provocando conflictos entre países y dentro de estos, en el período 2010-2018 se reportaron 263 disputas relacionadas con el agua (UNESCO, 2019, p. 20). Esta situación está agravando las desigualdades e incluso provocando flujos migratorios, todo ello potenciado por los efectos que está trayendo el cambio climático.

México: derroche del futuro hídrico

México representa un caso paradójico de gestión del agua. Durante los últimos setenta años, el país perdió más de la cuarta parte de sus reservas de agua (Conagua, 2016). Por su posición geográfica está en la línea de los grandes desiertos y un tercio del territorio del país es árido; en esta zona, en donde el agua es escasa, se concentra el 66 % de la población y el desarrollo urbano y económico: el centro y norte del país generan el 87 % del producto interno bruto. Mientras que en el sur se encuentran los estados con mayor disponibilidad de agua pero mayores índices de pobreza y marginación; zona de paso de las tormentas tropicales, sufre constantemente de inundaciones y crecidas de ríos. El país es muy vulnerable al cambio climático y los eventos meteorológicos, y puede padecer sequías extremas o trágicas inundaciones.

Sin embargo, la grave disminución de las reservas de agua se debe en gran parte a una mala gestión del recurso.

En los últimos doce años los gobiernos en turno han declarado al agua como una prioridad de seguridad nacional, aunque sus programas públicos y políticas hicieron poco para cuidar el recurso. A continuación se explican los factores que han alimentado esta problemática.

Sobreexplotación del agua y aumento de la escasez

El principal suministro de agua potable de México proviene de manera creciente de la extracción de los mantos acuíferos. «El agua subterránea se usa para el riego de dos millones de hectáreas y cubre 50 % de la demanda de la industria, el suministro de 70 % de las ciudades y el de casi toda la población rural» (Jiménez y Galizia, 2012, p. 312).

En los últimos 25 años, gran parte de la política hídrica se centró en asignar y concesionar el recurso para la promoción de actividades productivas: agropecuarias, industriales y mineras, así como para los desarrollos urbanos y hoteleros. Sin embargo, no se revisó la disposición real de agua de los lugares, lo que está generando sobreexplotación de aguas subterráneas, en muchos casos milenarias, que no se están recargando. Además, al extraer agua de pozos cada vez más profundos, se liberan minerales que están acumulados, como flúor, arsénico, hierro y manganeso, que en grandes cantidades son tóxicos y generan problemas de salud pública.

Mala distribución, desigualdad y conflictos

Otro de los grandes problemas de México sigue siendo la mala distribución del recurso: 3 millones de personas carecen del servicio de agua potable y 22 millones no tienen acceso a servicios de drenaje (INEGI, 2005). Por otra parte, no se cuenta con estudios claros sobre la calidad del agua municipal; esta falta de seguridad provoca que las personas desconfíen y opten por comprar agua embotellada.

Esta distribución cada vez más restringida de los recursos hídricos ha provocado un aumento de los conflictos. Se privilegia la entrega del recurso a actores con mayor poder financiero y con influencia política, se aprueban y empiezan a desarrollar obras públicas o privadas sin respetar la disposición real de agua y sin consultar a la población que va a ser afectada (Jiménez, Torregosa y Aguilar, 2010, p. 609). Esta situación ha llevado a que las comunidades opten por defender sus territorios, a través de procesos legales, protestas o, en algunos casos, hasta por medio de las armas.3 Sin embargo, está aumentado la participación de organizaciones sociales, iniciativas ciudadanas y grupos de vecinos que, cada vez más articulados y activos, denuncian este tipo de abusos y en algunos casos logran detenerlos.

Contaminación

Los ríos de México se encuentran en un grave estado de deterioro. Más del 70 % de los cuerpos de agua del país están contaminados, en gran parte, debido a las descargas muchas veces sin control de la minería, la agricultura, las ciudades y, sobre todo, las industrias. Las principales ciudades (México, Guadalajara) y el corredor agrícola e industrial del centro del país son las regiones más contaminadas.

La situación de deterioro y toxicidad de los cuerpos de agua ha pasado de ser un desastre ecológico a una crisis social y de salud pública. Debido a que muchas personas dependen de estas fuentes de agua y sin importar el grado de contaminación que presente, toman su suministro, ya sea para riego de cultivos o usos básicos. «México es el segundo país en el mundo, después de China, que utiliza agua residual cruda para riego en más de 180,000 hectáreas irrigadas y agua residual tratada en aproximadamente 70,000 hectáreas» (Jiménez y Galizia, 2012, p. 331).

Se ha tratado de construir plantas de tratamiento de aguas negras municipales y ampliar la cobertura, pero en muchos casos estas se ven superadas por los parámetros de contaminación de México. Además, no se cuenta con capacidad técnica ni económica para operarlas y darles mantenimiento. Por otra parte, las autoridades no realizan inspecciones adecuadas a las industrias que por ley deben tratar sus aguas y en muchos casos descargan sus químicos tóxicos a los drenajes municipales o a los ríos (Mastretta, 2017). La poca responsabilidad social de las industrias, así como los montos tan bajos de las multas, llevan a que prefieran pagar, incluso de forma recurrente, a realmente hacer algo para remediar su contaminación. Finalmente, la corrupción y tráfico de influencias agregan más veneno a este cóctel tóxico y evitan la correcta aplicación de leyes y normatividad.

El confuso entramado de la gestión del agua

En México el agua es propiedad de la nación y su administración se realiza a través de la Comisión Nacional del Agua (Conagua).5 Sus funciones son: administrar, regular, controlar y proteger las fuentes de agua. Debe establecer sus propias políticas, emitir permisos para autorizar y regular el uso de las aguas superficiales y subterráneas, cobrar impuestos y multas, así como diseñar y evaluar proyectos, generar normas y evitar que la contaminación afecte los recursos hídricos. Sin embargo, los servicios públicos de agua y saneamiento son responsabilidad de cada uno de los 2438 municipios del país. En la mayoría de las ciudades y pueblos, los gobiernos municipales cuentan con organismos que se encargar de distribuir y cobrar por el agua que la Conagua les otorga. De igual forma, son los encargados de manejar y sanear las aguas negras (Jiménez et al., 2010). Sin embargo, en muchos casos, debido a la falta de capacidades técnicas, de infraestructura y de presupuesto los municipios son el punto más débil de la gestión del agua.

Esta situación ha generado una descoordinación entre autoridades y un enredo confuso de responsabilidades y atribuciones. Así, el manejo del agua se ve afectado por intereses de gobiernos de turno, pugnas partidistas, además de que en muchos casos el poder central no tiene realmente conciencia de los problemas locales. Este círculo vicioso afecta la adecuada aplicación de la normativa, favorece la corrupción y la ineficiencia. Al final, las autoridades no cumplen con sus resonsabilidades y no existe supervisión ni control sobre el recurso.

La grave problemática del agua no ha recibido los presupuestos que requiere para resolver los problemas que van aumentando. La Conagua ha visto incluso reducidos sus recursos dramáticamente año tras año,6 con los efectos que esto ha tenido en el mantenimiento y renovación de la infraestructura.

Cómo recuperar el ciclo virtuoso del agua

México es un ejemplo representativo de un modelo inadecuado de gestión del agua. Sin embargo, se trata de un problema mundial creciente: las malas prácticas y las consecuencias se repiten de forma similar en todo el mundo. Cada vez es más evidente la necesidad de romper con el ciclo vicioso en el que está hundido el manejo del agua, esta concepción lineal de extracción, distribución, uso y desecho. Este enfoque ha permitido el derroche, la sobreexplotación y la contaminación. Para modificarlo se propone implementar las siguientes acciones que lleven a una gestión integral del agua:

1. Generar campañas de concientización, así como la apropiación de tecnologías que permitan el ahorro del líquido y que se evite su desperdicio, tanto a nivel de los hogares como de las empresas e incluso a nivel público. Se debe evitar otorgar concesiones en donde exista baja disponibilidad de agua, así como mejorar los sistemas de medición y cobro.

2. Promover un desarrollo urbano e industrial responsable: que realice un máximo uso de los recursos disponibles como del agua de lluvia y las aguas residuales con procesos de tratamiento adecuado, así como recargar las aguas subterráneas. «Incluso estados y comunidades ya se planean implementar la visión de cero descargas y el 100 % de reciclaje de aguas residuales en entornos industriales» (UNESCO, 2019).

3. Evitar y sancionar la contaminación: se debe exigir a las empresas que traten y dispongan de sus aguas contaminadas, evitando al máximo cualquier tipo de descarga. En caso de no cumplimiento, se debe sancionar no solo con multas, sino también con acciones que reviertan los daños generados por la contaminación.

4. Es fundamental proteger y resguardar los ecosistemas naturales que están generando y manteniendo estos recursos, las zonas en donde se recarga el agua, donde nacen los ríos y lagos. Se debe castigar y evitar invasiones, deforestación y cambio de uso de suelo. De igual forma, se debe retribuir por los servicios ambientales de las poblaciones que resguardan estas reservas.

5. Es fundamental que las autoridades cumplan su papel de control y regulación por medio de políticas efectivas para sancionar los actos ilegales, la mala gestión y los abusos de poder (UNESCO, 2019). Para evitar que las entidades de gobierno comprometan su función a intereses particulares o clientelares, se deben generar mecanismos de transparencia y acceso a la información que den cuenta de la gestión del recurso, y es indispensable la participación de la sociedad para exigir que esto se cumpla.

6. Esquemas de financiamiento y prioridades bien definidas: lo que no se gasta en garantizar agua de calidad, se gasta en salud pública y resulta más caro.7 Se debe reconocer que nuestros recursos naturales no son finitos, asumir el costo de su aprovechamiento y el beneficio de conservarlos. Se requiere generar esquemas de financiamiento y que en los presupuestos públicos y privados se asignen partidas para promover la eficiencia, la reutilización y la recirculación del agua. De igual forma es fundamental generar esquemas de incentivos económicos y fiscales.

El manejo del agua es uno de los grandes desafíos ambientales que tenemos como especie; se trata un problema muy grave, que provoca la multiplicación de sus efectos. Con el agua no se juega: no es una mercancía ni un bono de inversión, es un recurso fundamental para la vida y su conservación. Como sociedad debemos exigirlo no solo a nuestros líderes, sino también ponerlo en práctica por medio de una utilización consciente del recurso cada día y en nuestras decisiones de compra y consumo. Cada gota que ahorremos o reutilicemos recuperará el delicado equilibrio del ciclo del agua y nos asegurará su disposición actual y para las generaciones que vienen.

Fuentes

Comisión Nacional del Agua (Conagua) (2016). Estadísticas del agua en México. Ciudad de México: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Información (INEGI) (2005). II Conteo de Población y Vivienda 2005. Ciudad de México: INEGI.

Jiménez, B., y Galizia, J. (comps.). Diagnóstico del agua en las Américas. Ciudad de México: IANAS-Foro Consultivo Científico y Tecnológico.

Jiménez B., Torregrosa, L., y Aguilar, L. (comp.) (2010). El agua en México: cauces y encauces. Ciudad de México: Academia Mexicana de Ciencias.

Torregrosa, L. (2012). «Los recursos hídricos en México». En Jiménez B., y Galizia, J. (comps.). Diagnóstico del agua en las Américas (pp.  309-357). Ciudad de México: IANAS-Foro Consultivo Científico y Tecnológico.

Mastretta, V. (2017). «Desgobierno del agua», Revista Nexos, julio.

Unesco, WWAP (2019). Informe Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos 2019. No dejar a nadie atrás. París: UNESCO.

El 15 de marzo de 2019, más de 1,5 millones de estudiantes provenientes de 120 países faltaron a la escuela y tomaron las calles para unirse a la protesta mundial por el clima. Su pedido era uno: exigir a los gobiernos acción inmediata para luchar frente al cambio climático.

Greta Thunberg, de 16 años, es la activista sueca que inspiró un movimiento mundial de jóvenes profundamente preocupados por su futuro. Parecería que las generaciones más jóvenes han comprendido el precio de la inacción hacia la degradación ambiental y el cambio climático. Y lo han tomado personal: sin un planeta, su futuro está en juego. 

El objetivo de este ensayo es explorar la participación de los jóvenes en el movimiento School Strike for Climate, sus mensajes y canales, y los desafíos que enfrentan en relación con la participación en la lucha ante un problema tan complejo.

Entendiendo la crisis climática

Mientras que cada año es marcado como el más cálido en comparación con el anterior, la crisis climática parece empeorar. El último informe del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) destaca las consecuencias devastadoras de un aumento de la temperatura global en 1,5 ºC y 2 ºC.

Según el estudio, un aumento en la temperatura promedio del planeta de 1,5 ºC para el año 2030 podría representar riesgos para la salud, los medios de vida, la seguridad alimentaria, el suministro de agua, la seguridad humana e incluso el crecimiento económico. El aumento de la temperatura global generaría eventos climáticos extremos como olas de calor, sequías, tormentas, inundaciones y otros. Esto afectaría a las poblaciones de todo el mundo. Los países más pobres son los más vulnerables a los efectos del cambio climático.

Sin embargo, no existe consenso respecto a la urgencia de la problemática. El debate sobre el cambio climático incluye una polarización de creencias entre quienes están convencidos de la urgente necesidad de acción para resolver este fenómeno y quienes afirman que el calentamiento global no es más que un engaño que responde a intereses económicos y políticos.

« Los países más pobres son los más vulnerables a los efectos del cambio climático »

Se puede decir que el ángulo comunicacional del cambio climático adoptado por los medios de comunicación no ha sido el más efectivo. Tradicionalmente, los enfoques de comunicación al respecto se han centrado en el sentido de tragedia y fatalidad asociados con los eventos climáticos extremos. Las clásicas imágenes del oso polar en una capa de hielo derretida o del humo negro contaminando el aire que respiramos no cuentan la historia completa ni los efectos devastadores inmediatos en las vidas humanas.

Algunos autores sugieren que la razón por la que seguimos ignorando el cambio climático se encuentra en las diferencias entre un cerebro racional y un cerebro emocional. Aun cuando una persona pueda ser convencida por los datos y la teoría del cambio climático, no se comprometerá a actuar mientras su cerebro emocional no esté comprometido. Una comunicación efectiva del cambio climático tendría que atraera ambos lados del cerebro para que el problema sea creíble y accionable (Marshall, 2015).

Hablar de cambio climático es complicado. Para comenzar, sus impactos no son visibles para la mayoría de las personas, especialmente para aquellos que viven en áreas urbanas que no están fuertemente afectadas por los fenómenos meteorológicos extremos. En segundo lugar, los efectos del cambio climático no son inmediatos. Las proyecciones que destacan los impactos para el año 2050 o para fines del siglo no son suficientes para convencer al público. En tercer lugar, actuar para revertir las causas del cambio climático no representa una gratificación (Polk, 2018). Finalmente, el fenómeno del cambio climático en sí mismo no es menos complejo. Esto lleva a idear nuevos formatos y mensajes más innovadores para no solo comunicar el fenómeno, sino también para movilizar a la ciudadanía a la acción.

La protesta de estudiantes por el clima

En agosto de 2018, Greta Thunberg, de 15 años, de Suecia, indignada por las olas de calor y los incendios forestales en su país, decidió que quería protestar contra la inacción climática. Desde temprana edad, en la escuela, era consciente de las causas y consecuencias del cambio climático. La grandiosidad del problema la afectó tan profundamente que sufrió depresión a los once años, para luego ser diagnosticada con síndrome de Asperger y mutismo selectivo.

Cada viernes, Thunberg faltaba a la escuela y se sentaba durante horas frente al Parlamento sueco en Estocolmo, para exigir al Gobierno que redujera las emisiones de carbono e implementara políticas climáticas más ambiciosas a la luz del Acuerdo de París. «School Strike for Climate» (Skolstrejk för klimatet) decía el cartel pintado a mano que llevaba consigo.

Lo que comenzó como una protesta de una sola persona fue seguido rápidamente por más jóvenes, que se unieron a ella frente al Parlamento sueco. Muy pronto, el hecho llamó la atención de los medios locales, que compartieron su historia en otros canales de comunicación europeos. Esta acción inspiró a otras asociaciones juveniles a organizar las primeras protestas en sus ciudades de origen en países de Europa occidental, Australia y Canadá.

Tras una charla TED en la que instó a los políticos y a la sociedad civil a preocuparse por el cambio climático, Thunberg pronunció un discurso durante la Cumbre del Clima (COP24) en Polonia, en diciembre de 2018. Allí la joven activista exigió a los políticos que actuaran con urgencia sobre el cambio climático:

No hemos venido aquí para rogar a los líderes mundiales que se preocupen. Nos han ignorado en el pasado y nos volverán a ignorar. Nos hemos quedado sin excusas y nos estamos quedando sin tiempo. Hemos venido aquí para hacerles saber que el cambio está llegando, les guste o no. El verdadero poder pertenece a la gente.

« Los efectos del cambio climático no son inmediatos. Las proyecciones que destacan los impactos para el año 2050 o para fines del siglo no son suficientes para convencer al público »

Las protestas locales se intensificaron y las organizaciones juveniles convocaron una movilización global masiva el 15 de marzo de 2019. En una carta abierta del grupo de coordinación global de School Strike for Climate que se publicó en The Guardian semanas antes del 15 de marzo, el mensaje fue el siguiente:

Nosotros, los jóvenes, hemos empezado a movernos. Vamos a cambiar el destino de la humanidad, les guste o no. Unidos nos levantaremos hasta que veamos justicia climática. Exigimos que los tomadores de decisiones del mundo asuman la responsabilidad y resuelvan esta crisis. […] Nos han fallado en el pasado. Si nos siguen fallando en el futuro, nosotros, los jóvenes, haremos que el cambio suceda por nosotros mismos. La juventud de este mundo ha comenzado a moverse y no vamos a descansar.

A través de su carta abierta, los jóvenes miembros del movimiento (también conocido como Fridays for Future o School Strike for Climate) pudieron comunicar un mensaje directo, relatable e impactante. Además, el uso de redes sociales y la rápida difusión de mensajes bien elaborados, producidos por jóvenes y para jóvenes, llevaron a una movilización mundial muy exitosa. Como resultado, el 15 de marzo de 2019 más de 1,4 millones de jóvenes marcharon juntos en 2233 ciudades, en 128 países. Para algunas fuentes, esta ha sido la acción global a favor del clima más grande de la historia.

Sobre la participación de los más jóvenes

El hecho de que más de un millón de niños y adolescentes alrededor del mundo estuviesen motivados para salir a las calles y hacer oír sus voces ya sugiere un tipo de participación política en torno a temas que conciernen a la sociedad.

El papel de las tecnologías de la información y la comunicación en un mundo globalizado ha tenido un impacto relevante al brindar un soporte para la participación de los jóvenes en los problemas cívicos que los afectan. Además, estas plataformas les permiten tener una agencia más allá de los canales tradicionales establecidos por los adultos, y suman un sentido de camaradería en que los jóvenes se reconocen a sí mismos como parte de una cultura global.

Los niños y adolescentes menores de 18 años representan aproximadamente uno de cada tres usuarios de Internet en todo el mundo. Según el Estado mundial de la infancia 2017 de Unicef, los jóvenes de entre 15 y 24 años de edad son el grupo de edad más conectado. En todo el mundo, el 71 % de ellos están en línea, en comparación con el 48 % de la población total.

Como resultado, se esperaría que cada vez más niños y adolescentes que tienen acceso a Internet puedan involucrarse en los problemas actuales de la sociedad. Esta conectividad de la era digital también contribuye a construir el sentido de identidad comunitaria y colectiva que fue clave en la movilización de los jóvenes durante la protesta mundial por el clima.

Por otro lado, aunque miles de personas apoyaron las acciones de los jóvenes huelguistas del clima, incluidos los líderes de la opinión pública y los políticos, hubo un sector que criticó duramente la protesta y en su lugar sugirió que ellos regresaran a la escuela y estudiaran para «tener un trabajo en el futuro».

Esto se debe al hecho de que los jóvenes tienden a ser subestimados por los adultos cuando se trata de asuntos serios, debido a su incapacidad para expresarse de su misma manera, así como por su falta de conocimientos y experiencia.

Tal como afirman algunos autores, más allá de que los niños tengan derecho a expresar sus opiniones en todos los asuntos que los afectan, también es necesario considerar seriamente sus opiniones al tomar decisiones (Lansdown, 2009). En este sentido, el papel de los gobiernos también es fundamental para garantizar la participación de los niños facilitando los canales de diálogo, reforzando la legislación y las políticas dirigidas a los jóvenes.

Hacerle frente a la crisis climática implica desafiar las dinámicas de poder tradicionales en todos los sectores de la sociedad. Es posible que una reevaluación de la dinámica política, propuesta por los niños, pueda tener un efecto a largo plazo.

Próximos pasos

En los últimos meses, Greta Thunberg ha hecho apariciones públicas en eventos políticos de alto nivel en los que ha pronunciado discursos ante el Parlamento Europeo, en el Foro Económico Mundial en Davos o en la Cumbre sobre el Clima de la CMNUCC, COP24. De momento, ha anunciado que participará en la Asamblea General de la ONU en setiembre y en la COP25, que se realizará en Chile a fines de este año. Muy consciente de sus emisiones de carbono, Thunberg decidió hacer un alto en sus estudios y emprender el viaje a las Américas por mar, en un velero.

« Aunque miles de personas apoyaron las acciones de los jóvenes […] hubo un sector que criticó duramente la protesta y en su lugar sugirió que ellos regresaran a la escuela y estudiaran para tener un trabajo en el futuro »

El movimiento de los jóvenes sigue en aumento. Extinction Rebellion (Rebelión contra la Extinción) es otro movimiento que exige a los gobiernos que se declaren en emergencia climática y que la protección climática se convierta en una prioridad. A la fecha, países como Irlanda, Canadá, Francia y Argentina se han declarado en emergencia climática.

En América Latina, diversas asociaciones estudiantiles y ONG se han ido sumando al movimiento y han llevado sus pedidos a las calles. No obstante, el mayor desafío para el movimiento será mantener el momentum que es fundamental para movilizar a la ciudadanía y buscar acceder a los canales de participación política formales.

Para los más jóvenes será relevante mantener su identidad colectiva, establecer su credibilidad y formar alianzas sólidas con otras organizaciones como redes científicas, instituciones académicas, medios de comunicación, políticos y otros líderes de opinión que han estado trabajando en el tema y que ya han logrado construir mecanismos de participación. Esto facilitaría que sus reclamos no queden en las calles y trasciendan a la esfera política. Por ahora, hay esperanza y optimismo.

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La agenda del populismo de derechas

El populismo de derechas en la actualidad posee una agenda que en mayor o menor medida se reproduce en diferentes países del mundo con escasas diferencias. Según el académico Cas Mudde, tanto en Europa como en el resto del mundo, pasando por India, Estados Unidos y Australia, el populismo de derechas se caracteriza por enfocarse en cuatro temas fundamentales a partir de los cuales se articula el ensamblaje discursivo nacionalista, nativista y, en la mayoría de los casos, xenófobo: la corrupción, la migración, la seguridad y la política exterior (Mudde, 2019).

Por un lado, aparece la cuestión de la corrupción. Un issue que está relacionado con el concepto populista del amigo-enemigo. El populismo se apoya en dos conceptos básicos y a la vez contrapuestos: la gente y la elite. Nosotros y ellos. En su discurso, el líder populista se arroga el derecho de estar hablando en nombre de la gente. Él, su partido, su movimiento, es quien mejor entiende lo que la gente necesita. Conoce la voluntad general (general will) y lucha por ella. Por el contrario, para el discurso populista, la elite (los de arriba, ellos) quiere lo contrario. Ellos ignoran esa voluntad de la gente y esto es así porque la elite está corrompida (Eatwell y Goodwin, 2018).

« Cuando el populismo de derechas habla de seguridad, la ubica en la lógica binaria del amigo-enemigo y con ello establece una escala moral reduccionista. Es decir, existe un enemigo que representa todo lo negativo y lo rechazable. Ese enemigo es la causa de la amenaza. »

Esa definición binaria es la que se aplica al segundo tema de su agenda: la migración. Según los populistas, la migración no es más que una consecuencia del accionar de la elite que ignora los intereses de sus propios conciudadanos. El nativismo aparece aquí como una característica fundamental del ideario populista. El hecho de ser de aquí, de pertenecer a la comunidad (Ostiguy, 2017).

Ambos temas estructuran la orientación que caracteriza al discurso populista: el rechazo vertical, es decir, a las elites; y, a la vez, el rechazo horizontal, es decir, contra lo de fuera o lo extranjero (Rensmann, 2006). En ese doble rechazo es donde se articula el tercer tema de su agenda: la seguridad.

La seguridad como disparador del miedo

La definición de seguridad en el populismo de derechas es mucho más amplia que una mera cuestión de seguridad física (Mudde, 2019). Se trata de una visión más amplia que refiere a una problemática colectiva. Para el populismo de derechas la seguridad es un concepto que tiene relación directa con un peligro que afecta al colectivo, a la nación, a la cultura o, incluso, a la raza. Al menos en principio, los rasgos xenófobos de este discurso quedan ocultos, disfrazados por una profunda preocupación por la eventual pérdida de lo propio, por una amenaza latente que supuestamente pone todo en peligro (Jerez y Delle Donne, 2017).

Criminalidad en Alemania

Fuente: Ministerio Federal del Interior, Alemania. Polizeiliche Kriminalistatisk 2018

En efecto, cuando el populismo de derechas habla de seguridad, la ubica en la lógica binaria de amigo-enemigo y con ello establece una escala moral reduccionista. Es decir, existe un enemigo que representa todo lo negativo y lo rechazable. Ese enemigo es la causa de la amenaza.

La amenaza latente es un marco conceptual muy potente. Los marcos conceptuales, o frames, son las estructuras mentales a partir de las cuales seleccionamos, interpretamos y evaluamos la información recibida (Lakoff, 2014 y 2008; Westen, 2007). Por ejemplo, si la migración es definida como una invasión extranjera es muy posible que valoremos de forma negativa ese fenómeno y adoptemos una mala predisposición hacia los migrantes.

Poniendo a la nación en peligro, el discurso populista de derechas abona un terreno favorable a determinadas políticas y propuestas que posiblemente serían inaceptables en otras circunstancias. La sensación de inseguridad y el miedo que esta conlleva sirven como dispositivos de excepción. Es decir, permiten por ejemplo avanzar sobre las libertades individuales o presuponer culpabilidad de alguna persona según su país de procedencia o su color de piel. Y esto es posible porque el supuesto peligro es aún mayor, es colectivo. En resumen, los pilares básicos del Estado de derecho pueden ser ignorados sin más.

El poder de las teorías conspirativas

Para activar esta estrategia en relación con la cuestión de la seguridad, las teorías conspirativas son sumamente útiles. De hecho, el discurso populista de derechas está plagado de ellas. Tal es así que los académicos Eatwell y Goodwin (2018) lo describen como parte integral del estilo populista.

« Para el discurso populista, la culpa es de los políticos que han permitido o incluso alentado el aumento de la delincuencia. Por ello, concluyen, es necesario implementar políticas de mano dura. »

El líder del Fidesz y primer ministro de Hungría desde 2010, Viktor Orbán, utiliza regularmente este recurso en relación con la inmigración. En más de una ocasión ha declarado que el empresario multimillonario George Soros trabaja en un plan para inundar a Europa con inmigrantes y refugiados musulmanes. El tinte antisemita de sus mensajes se complementa con un profundo euroescepticismo. En la misma línea argumentan otros líderes populistas europeos como Nigel Farage, Marine Le Pen o Mateo Salvini. Un grupo al que se pueden sumar otros nombres como el de Donald Trump en Estados Unidos, Narendra Modi en India o Jair Bolsonaro en Brasil (Eatwell y Goodwin, 2018).

Las teorías conspirativas tienen dos características que las hacen muy poderosas: 1. son coherentes internamente, es decir, poseen un cierto sentido si se acepta la premisa inicial, que justamente está basada en un prejuicio; y 2. son incomprobables, mejor aún, hallar evidencia que las sostengan depende exclusivamente de las creencias preestablecidas. Por ejemplo, la existencia de posiciones antisemitas en ciertos sectores de una población pueden servir de base para aceptar y defender las mencionadas teorías conspirativas de Viktor Orbán.

La manipulación estadística

En el discurso del populismo de derechas, el tema de la seguridad no solo se desarrolla a un nivel abstracto sino que se busca lograr cierto respaldo empírico. La publicación de estadísticas y datos de dudosa procedencia y procesamiento es un elemento recurrente en este sentido. Veamos un ejemplo relacionado a la seguridad: la cuestión del crimen.

«Combatir la criminalidad. Seguridad para nuestras mujeres e hijas. AfD»

Fuente: Markus Spiske, Flickr

La inmensa mayoría de los partidos y movimientos populistas de derechas dan cuenta de un aumento brutal del crimen. Su intención es establecer una relación directa entre ese dato y el accionar de los enemigos de la gente: la elite y los inmigrantes. Una estrategia que refleja el esquema de doble rechazo mencionado más arriba. Por un lado, el supuesto aumento de la criminalidad es puesto en correspondencia con el crecimiento de la inmigración en una sociedad determinada. El rechazo horizontal contra los de fuera. La mera presentación conjunta de ambas mediciones no hace más que establecer una suerte de correlación entre ambas. Sin embargo, se ignoran principios básicos de la interpretación de datos: la correlación, aún si existiese, no es equivalente a la causalidad (Kahneman, 2011; Taleb, 2010).

Pero, por otro lado, este dato de aumento de la inseguridad también representa el rechazo vertical del discurso populista. En efecto, para esa visión, la causa de este mal radica en la labor de los partidos tradicionales, es decir, de la elite. Para el discurso populista, la culpa es de los políticos que han permitido o incluso alentado el aumento de la delincuencia. Por ello, concluyen, es necesario implementar políticas de mano dura. Las causas económicas, la necesidad de políticas preventivas, el refuerzo de la educación son variables que para el discurso populista no tienen relación con la inseguridad.

En esos argumentos es donde los populistas de derechas se apoyan para desestimar cualquier dato o estudio que contradiga sus argumentos. Por ejemplo, en reiteradas ocasiones el partido populista de derecha alemán Alternative für Deutschland (AfD) ha publicado su interpretación de un informe de la policía de su país sobre criminalidad entre los inmigrantes. Según AfD los datos mostraban un crecimiento de las víctimas de delitos cometidos por inmigrantes. Sin embargo, la conclusión del estudio era exactamente opuesta. Cuando los líderes de aquel partido eran consultados sobre ello y confrontados con su manipulación, se mostraban ofendidos y esgrimían que lo que estaban manipulados eran los resultados del estudio. El estudio que ellos mismos citaban para sostener sus posturas.

« Para el populismo de derechas es vital mantener y alimentar los miedos, los prejuicios y la polarización de la sociedad. Saben que ese es el contexto que necesitan para lograr su objetivo final: desestabilizar la democracia e imponer sus valores autoritarios. »

Es decir, para el discurso del populista de derechas, la realidad se compone de su interpretación de los hechos. La evidencia no es importante. Lo relevante es confirmar los prejuicios, las creencias preestablecidas, la narrativa populista. El resto no existe.1

El tratamiento de datos que utilizan los populistas de derechas no solo establece relaciones espurias entre variables que son puestas en relación de manera forzada y sin respaldo teórico ni empírico. También procuran sostener exclusivamente su narrativa. En este caso, el objetivo es construir una sensación de inseguridad que les permita seguir alimentando el discurso binario de amigo-enemigo y facilitar así la normalización de su discurso nativista y, en algunos casos, antisistema.

El verdadero peligro

La utilización de la amenaza latente como instrumento comunicacional es sumamente efectiva. Especialmente si se la aplica al tema de la seguridad. Para el populismo de derechas es vital mantener y alimentar los miedos, los prejuicios y la polarización de la sociedad. Saben que ese es el contexto que necesitan para lograr su objetivo final: desestabilizar la democracia e imponer sus valores autoritarios.

Permitir el crecimiento de este discurso es el verdadero peligro del populismo de derechas. Normalizar sus premisas y sus lógicas asumiéndolas como una visión más en el debate conlleva un alto riesgo. En efecto, el populismo empuja hacia el accionismo, hacia la acción no deliberada, hacia la verticalidad. El diálogo y el consenso, en tanto herramientas políticas para la transformación y la mejora de una sociedad, quedan relegados o incluso eliminados.

A los populistas de derechas no les importa la seguridad. Esa es la ilusión que venden. Lo que les importa es apoyarse en el tema de la seguridad para utilizarlo como plataforma de lanzamiento de sus mensajes populistas. De sus promesas vacías, de su discurso del odio, de sus visiones antidemocráticas.

El camino para no caer en la normalización del populismo de derechas y de su discurso es establecer un discurso propio con marcos conceptuales propios que apunte a tres objetivos fundamentales:

1. reconocer la necesidad de establecer cercanía y empatía con la población. No solo con las minorías bien organizadas, sino también con los amplios, y muchas veces anónimos, sectores de la población que sienten que «no tienen voz» en las democracias actuales;
2. no ignorar los temas incómodos como seguridad, migración o desafección política. Al contrario, incorporarlos a la agenda política y contribuir al debate, pero siempre evitando caer en las definiciones y conceptualizaciones del populismo de derechas.
3. elaborar marcos conceptuales o frames propios sobre esos temas. Por un lado, esto impide que el populismo de derechas se adueñe de esos issues, consiguiendo así el beneficio simbólico de representar la voz de los olvidados, cuyos temas son ignorados por la elite. Por otro, la construcción de marcos conceptuales propios establece nuevas perspectivas sobre un tema que puede generar otro tipo de asociaciones mentales preexistentes que compitan con los prejuicios.

La llegada del populismo de derechas no es una casualidad ni es algo temporal. Debemos aceptar que sus causas y, por sobre todo, su crecimiento responden a ciertas deficiencias y errores que no se han visualizado ni corregido a tiempo. Las democracias liberales, los partidos políticos, las instituciones democráticas están frente a un gran desafío. Y como tal es a la vez una oportunidad para reconstruir visiones, rehacer estrategias y planificar nuevas acciones.

La sociedad actual demanda cambios; lo importante es impedir que esos cambios estén dictados por el discurso del populismo de derechas.

Referencias bibliográficas

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• Taleb, N. N. (2010). The Black Swan. The Impact of the Highly Improbable, 2.ª ed. Nueva York: Random House.
• Westen, D. (2007). The political brain. Nueva York: Public Affairs.

1. En este punto, el rol de los medios de comunicación, la desinformación y las redes sociales es fundamental. Por cuestiones de espacio no ampliaremos estas cuestiones. Sobre el tema en relación al populismo de derechas puede consultarse Fuchs y Middelhoff (2019).

Sudamérica fue testigo de varias protestas sociales durante 2019 y comienzos de 2020. Es el caso de Colombia, Ecuador, Bolivia y Chile. En respuesta a ello, los respectivos gobiernos fueron sometidos a la tensión de resguardar el orden público sin vulnerar los derechos humanos, a la vez que responder democráticamente a los desafíos de gobernabilidad que el descontento protagonizó. Las falencias y fortalezas institucionales en orden público interno de cada uno de estos países se reflejan en las distintas respuestas que estos fueron capaces de implementar. En particular, la intervención de militares y la formación de las fuerzas policiales fueron puestas a prueba.

En todos los países señalados se decretó toque de queda, se militarizó el conflicto y los niveles de violencia cobraron varias vidas. Estos acontecimientos replantean varios dilemas que las sociedades latinoamericanas se muestran incapaces de superar. En particular, el rol de las fuerzas armadas en la vida democrática de los países, la formación policial y la capacidad estatal para responder a los conflictos.

« Hay varios dilemas que las sociedades latinoamericanas se muestran incapaces de superar; en particular, el rol de las fuerzas armadas en la vida democrática de los países, la formación policial y la capacidad estatal para responder a los conflictos. »

En América Latina existen dos visiones sobre el rol de las fuerzas armadas en materia de orden interior. En algunos países las funciones de seguridad y defensa están unidas. Dos ejemplos de ello son México y Colombia, país en que la policía nacional es parte integral del Ministerio de Defensa Nacional. Por otro lado, están aquellos en que la función interior está separada de la defensa exterior del país. En este caso se encuentran los países del Cono Sur: Chile, Argentina y Uruguay. Esto incluso llega al nivel constitucional, como en el caso chileno. En un tercer grupo de países las funciones están completamente separadas pero la intervención de las fuerzas armadas se realiza en casos especiales como narcotráfico u otras operaciones especiales. Este ha sido el caso de países como Perú y Brasil. En este último, las Fuerzas Armadas tienen además la participación en actividades antidrogas y otras similares. La Constitución de 1988 les otorga una tuición sobre las policías estatales.

Podemos decir entonces que no existe una homogeneidad en el continente sobre lo que se puede esperar en materia de seguridad y defensa. Tampoco existe claridad sobre el rol de los actores en aquellos países que están en una zona gris, donde las fuerzas armadas cumplen ambas funciones. Y donde la separación existe, ha habido gobiernos interesados en que las fuerzas armadas se involucren en labores de seguridad interior, particularmente en las administraciones de los presidentes Macri en Argentina y Piñera en Chile. Sin embargo, la idea no se ha impuesto en la práctica.

Además, existen fuerzas policiales que actúan como tales pero que sus formas y otros elementos distintivos los hacen más cercanos a una fuerza militar que a una policía civil. Estas han sido caracterizadas por el politólogo David Pion-Berlin (2010) como fuerzas híbridas. Estas se definen como cuerpos que realizan tareas policiales, tales como tránsito, control de la paz social y lucha contra el delito, pero que tienen estructura militar en sus grados, en la relación con la población civil, son tratados como militares frente a las cortes de justicia, e incluso en las unidades existe un tratamiento jerárquico militar y poseen inventarios de armamentos que podrían ser más propios de un ejército que de una policía. Estos casos se dan en Europa con la Guardia Civil española y con los Carabineros italianos. En América Latina, dos casos son característicos: Carabineros de Chile y Policía Nacional de Colombia.

Es decir, dos elementos cruzan la relación entre lo policial y lo militar en la región. Por un lado, la existencia de fuerzas militares que ejercen como policías, y fuerzas del orden que están militarizadas para el cumplimiento de su rol. Con esto a la vista, la respuesta que dan los gobiernos a eventos de protestas y movilizaciones que requieren de control del orden público choca con la idoneidad de los medios utilizados. Esto no tiene que ver con la calidad de las fuerzas militares o de seguridad. Más bien, la preocupación es si frente a lo que constituye una amenaza a la seguridad pública es contrarrestada con las herramientas adecuadas que permitan disminuir la percepción de inseguridad, o la creencia de un Estado de derecho ausente para la protección de los derechos de los individuos.

En las protestas de 2019 y 2020, la reacción estatal parece responder a una dicotomía entre el orden público y los derechos humanos. En el caso chileno, los informes del Instituto de Derechos Humanos (INDH) y del Alto Comisionado de Naciones Unidas de Derechos Humanos
(ACNUDH) han denunciado violación a los derechos humanos durante las protestas y detenciones, haciendo ver la falta de idoneidad de militares y policías para enfrentar la situación. En el caso de Colombia, Human Right Watch (HRW) y ACNUDH expresaron preocupación por el uso excesivo de la fuerza (Manetto y Oquendo, 2019, noviembre 27). De manera similar, las organizaciones internacionales de derechos humanos en Bolivia han puesto la atención en la violencia que podría constituir violación a los derechos humanos. Allí se reportaron más de 33 muertos y 800 heridos tras las elecciones del 20 de octubre (EFE, 2019, diciembre 5). Lo mismo ocurre en Ecuador, donde Amnistía Internacional solicitó investigar presunta violación a los derechos humanos (Europa Press, 2019, octubre 16) y ACNUDH pidió que se realizaran las investigaciones frente a las denuncias de violaciones a los derechos humanos, además de una revisión de los protocolos policiales para el uso de la fuerza (Bachelet: Los disturbios en Ecuador…, 2019, noviembre 29). Todos estos casos muestran la tensión entre la capacidad estatal de asegurar el orden público y el respeto de los derechos humanos, potenciando una dicotomía peligrosa para el funcionamiento democrático.

Capacidad estatal y seguridad

La extensa lista de problemas que debe enfrentar el Estado frente a sus conflictos internos —narcotráfico, discriminación, violencia, protestas, etc.— tiene distintas causas y requiere miradas que van más allá de la mera represión policial. Lo que todas tienen en común es que el Estado es el llamado a resolverlas, en conjunto con la sociedad civil. En su origen está la incapacidad del Estado de proveer servicios básicos, y lo que en inglés se denomina state capacity. Este concepto se entiende como la presencia de todas las agencias del Estado en todo el territorio nacional. Para algunos, como Foweraker (2016), la ausencia de esta capacidad se traduce en la «inhabilidad del gobierno democrático para implementar sus políticas públicas de manera efectiva» (p. 22). Es decir, no solamente las fuerzas armadas y las policías resultan incapaces de cumplir con sus funciones, sino también todas las oficinas públicas como aduanas, infraestructura, escuelas, hospitales y todos los servicios básicos, no importando en qué parte del territorio se encuentre una determinada comunidad o individuo. Por lo tanto, lo principal es evaluar si la utilización de las fuerzas armadas para el control del orden público o la militarización de las policías constituyen respuestas adecuadas para alcanzar la percepción objetiva y subjetiva de seguridad.

« Si el Estado utiliza la lógica bélica, a quienes están al frente les da estatus de combatientes, aunque sea de manera irregular. »

Si miramos el contexto regional, llama la atención el grado de correlación que existe entre aquellos países que utilizan las fuerzas armadas para actividades internas y la represión, a diferencia de aquellas naciones que no las usan (Baeza y Escudero, 2018). La literatura concluye que habría una falta de proporcionalidad. Es decir, las respuestas frente a los peligros que representan amenazas tales como el narcotráfico, pandillas o crimen organizado no pueden enfrentarse como una guerra. Por lo tanto, si el Estado utiliza la lógica bélica, a quienes están al frente les da estatus de combatientes, aunque sea de manera irregular. Ello inevitablemente genera una escalada en la cantidad, calidad y especialización del armamento que utilizan los delincuentes, a la vez que aumenta la violencia con que se desarrollan las operaciones. A esto debe agregarse que, producto de esa falta de regulación propia de la guerra irregular, se suma la ausencia de límites de los conflictos interestatales que están sometidos a las normas de la guerra y al derecho humanitario. Es decir, se vuelve una guerra sin cuartel. Por otro lado, podemos apreciar que los países que tienen separadas las funciones militares de las policiales consideran las amenazas antes descritas como parte del fenómeno delictual. Por lo tanto, no equiparan a quienes realizan acciones ilegales como una fuerza militar a ser derrotada.

Este argumento, propio para los casos de narcotráfico, también es extensible para los casos de protesta social que estamos observando en la región. Mientras más involucradas están las fuerzas armadas o menos idóneas son las policías en el uso proporcional de la fuerza, la violencia aumenta y el conflicto escala. La falta de respuesta institucional, la falta de agencia del Estado y, en suma, la carencia de capacidad estatal, tensionan la relación entre quienes protestan y los agentes de seguridad, y la represión con violación a los derechos humanos es el resultado más probable. Por otro lado, la respuesta a través de políticas públicas que respondan a las demandas que inician las protestas es lenta, por la falta de capacidad estatal y la excusa de que se trata de un problema de orden público y no de política pública.

Militares que actúan como policías o la militarización de las policías

La pregunta es entonces si la militarización de la actividad policial en América Latina tiene que ver con dos elementos distintos e igualmente importantes: por un lado, el reemplazo de los actores policiales por militares en las operaciones de control del delito y, por otro, cambios en las estructuras de los cuerpos policiales que los han hecho más parecidos a una cuarta rama o arma de las fuerzas armadas, y en lo que al principio denominamos como fuerzas híbridas.

En cuanto al uso de los militares, esto va más allá de la correlación antes mencionada.

La no separación de la función militar de la policial trae problemas asociados a la duplicidad de acciones y que dificultan los límites del uso de la fuerza. Las fuerzas armadas, por su naturaleza, están diseñadas y entrenadas para el conflicto bélico y, por extensión, para el desempeño de otras funciones militares que son distintas a la guerra pero que por naturaleza les son propias. Estas fuerzas no fueron entrenadas para lidiar con el crimen común ni para ser el brazo operacional de los órganos de la administración de justicia. Volvemos al tema central, estamos usando herramientas que finalmente son una falacia ecológica, pues están diseñadas para una respuesta distinta en sus fines y naturaleza.

La experiencia de la militarización de las policías tiene más que ver con la naturaleza de las estructuras jerárquicas y la dependencia policial a los Ministerios de Defensa, que a la implementación de verdaderas policías militares en la gestión de seguridad interior. Esto es relevante para evitar confusiones conceptuales. Por la naturaleza de las operaciones, pareciera que se desarrollan guerras contra el narcotráfico o guerras contra la piratería. Sin embargo, cuando se analizan los procedimientos, alcance de armamento y otras características, puede verse que no constituyen operativos militares, sino en la lógica de estas fuerzas híbridas. Lo mismo ocurre en materia de inteligencia, donde pueden apreciarse mayores niveles de complementariedad y entrega de información entre los diferentes servicios. Ha resultado problemático conciliar esta formación de las fuerzas policiales a la hora de enfrentar la protesta social, tanto porque se evade el problema de fondo como por la naturaleza del enfrentamiento y sus consecuencias.

Conclusiones

El panorama presentado es un problema central para una visión personalista del ser humano, que considera que debe haber una proporcionalidad entre las acciones del Estado y el impacto que ello tiene sobre cada persona y su entorno en comunidad. La opacidad en los roles de las fuerzas armadas y las policías en vastos sectores de América Latina tiene efectos directos sobre el Estado de derecho, el recto ejercicio del uso del imperio para establecer el orden, la primacía de los derechos humanos y el ejercicio de un Estado democrático liberal. Es decir, cuando el aparato del Estado debe recurrir a herramientas que no le son propias para el fin que fueron creadas, es el momento en que la distorsión genera injusticias, incluso peores que las que trata de remediar con el ejercicio de estas.

En el caso latinoamericano, la falta de capacidad estatal para resolver problemas básicos de su población, las profundas inequidades, la exclusión y el sentimiento de malestar ha sido llenada por una visión de control del orden público con una institucionalidad policial carente de medios idóneos para cumplir su cometido. En los casos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador, las serias acusaciones de violación de derechos humanos dan cuenta de la poca conexión institucional que de forma integral puedan asegurar el orden público, canalizar las demandas y fortalecer la democracia.

Referencias bibliográficas

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• EFE. (2019, diciembre 5). La ONU documenta en Bolivia posibles violaciones a los derechos humanos, EFE, https://www.efe.com/efe/america/sociedad/la-onu-documenta-en-bolivia-posibles-violaciones-a-los-derechos-humanos/20000013-4126693
• Europa Press. (2019, octubre 16). Amnistía pide una investigación sobre las violaciones de Derechos Humanos en las protestas de Ecuador, La Vanguardia, https://www.lavanguardia.com/internacional/20191016/471028737545/amnistia-investigacion-violaciones-derechos-humanos-protestas-ecuador.html.
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  Manetto, F., y Oquendo, C. (2019, noviembre 27). Los líderes de las protestas elevan la presión con un nuevo paro nacional en Colombia, El País, https://elpais.com/internacional/2019/11/26/colombia/1574784464_965703.html.
• Pion-Berlin, D. (2010). Neither Military Nor Police: Facing Heterodox Security Challengers and Filling the Security Gap in Democratic Latin America, Democracy and Security, 6(2), 109-127.

En los últimos veinte años se ha promovido el tratamiento de varios problemas asociados con la degradación ambiental como temas de seguridad. Esta propensión a la securitización del medioambiente se materializa en la emergencia de conceptos tales como seguridad climática, seguridad del agua, seguridad alimentaria, seguridad energética y, recientemente, se suma a esta tendencia la seguridad del suelo.

La consideración del sector ambiental como parte de la agenda de seguridad ha generado un extenso debate en el ámbito de las relaciones internacionales y los estudios de seguridad con dos principales posturas: la de los tradicionalistas (realistas y liberales), que sostienen que incluir nuevos sectores perjudica el potencial del uso de la fuerza ante amenazas al Estado, y la de los ampliacionistas (constructivistas), que argumentan que en el nuevo orden pos guerra fría los riesgos y las amenazas son múltiples y dispersos y no solo el Estado está en riesgo, sino también el bienestar individual y planetario.

Si bien en el caso de la seguridad ambiental hay quienes sostienen que este debate está saldado a favor de la ampliación, existen opiniones que indican lo contrario y cuestionan este vínculo (Trombetta, 2011). Para tomar posición en este debate es preciso conocer las especificidades de la securitización medioambiental y sus potenciales efectos.

¿Qué se entiende por securitización del medioambiente?

La escuela de Copenhague ha tenido un rol fundamental en la promoción de la nueva agenda ampliada de la seguridad, y ha ofreciedo un marco teórico para abordarla: la teoría de la securitización. Su origen se remonta a 1998, cuando se publica el libro Security: a new framework of analysis, de Barry Buzan, Ole Wæver y Jaap de Wilde. Allí se pone en el seno de la discusión la necesidad de redefinir el concepto de seguridad y su alcance, sugiriendo la inclusión de nuevos sectores (económico, social, político, ambiental) que desplazan al Estado como principal objeto de referencia para coexistir con otros como la especie humana, distintos tipos de hábitat, el clima planetario y la biosfera.

De orientación epistemológica constructivista, esta teoría se centra en las elaboraciones discursivas enfatizando la naturaleza política e intersubjetiva de la seguridad. La securitización se define como:

[…] el movimiento que lleva a la política más allá de las reglas de juego establecidas y enmarca a un asunto ya sea como un tipo especial de política o por encima de la política. La securitización es entonces algo más extremo que la politización. (Buzan et al., 2008, p. 24)

Bajo esta óptica, todos los asuntos se pueden ubicar dentro de un continuo que se mueve entre la no politización, la politización y la securitización. En términos muy simples, un objeto de referencia (Estado, individuo, clima, agua, etc.) es securitizado cuando es construido discursivamente por un agente securitizador como en una situación de riesgo que amenaza su propia existencia, por lo cual requiere la puesta en práctica de medidas de emergencia que trasciendan el proceso convencional político. Dicha representación, en contrapartida, tiene que ser aceptada por una audiencia que lo legitime; si no hay muestras de aceptación, entonces se trata de un movimiento securitizador, pero no que el objeto haya sido securitizado.

Sequías afectan flora y fauna en América Latina y enfrentan a la población a desafíos inéditos. Fuente: © Nacho Doce, Reuters

La securitización es un marco que excede a la politización de un problema (sobre la base de reglas establecidas en el sistema político) y permite el uso de los poderes de emergencia relacionados con la seguridad nacional. Cuando se alcanza la securitización se anulan el debate y el diálogo político, y es por este motivo que se enfrenta al dilema normativo de su carácter negativo (Verdes-Montenegro, 2015). Por ello, lo deseable es que los asuntos que alcancen un tratamiento extraordinario logren ser desecuritizados en el largo plazo (figura 1) para que vuelvan a estar sujetos a las reglas del juego democrático (Buzan et al., 1998).

Figura 1. El recorrido de la securitización

La securitización ambiental es definida como aquella que se «preocupa por el mantenimiento de la biosfera local y planetaria como el sistema de soporte esencial del cual dependen todas las actividades humanas» (Buzan et al., 1998, p. 8). El vínculo entre seguridad y degradación ambiental está fundamentado en la creencia de que existe responsabilidad humana y, por tanto, está en su capacidad el poder actuar para cambiar el curso de los acontecimientos y asegurar la supervivencia del ambiente y la sociedad. Si bien los autores sostienen que no argumentan a favor de la securitización del medioambiente, observan la existencia de varios movimientos securitizadores impulsados principalmente por la comunidad científica.

Un nuevo movimiento securitizador del medioambiente: el caso del suelo

Como señalan Buzan, Wæver y De Wilde, una característica fundamental del sector ambiental es la coexistencia de dos agendas, la científica y la política, que, aunque pueden soslayarse e influenciarse mutuamente, tienen características e intereses distintos. Esta observación es crítica para entender cómo se postula la securitización ambiental: se trata de movimientos propuestos por la comunidad científica que define y analiza los problemas del sector y que tiene como uno de sus objetivos principales aportar conocimiento que contribuya a la formulación de políticas (Casado-Claro, 2017). Pero dado que la agenda política se orienta por una mentalidad cortoplacista guiada por los ciclos electorales, la capacidad de esta comunidad para influenciarla es relativamente escasa. En consecuencia, los movimientos securitizadores apuestan a los efectos del lenguaje para darle relevancia política a temas que no la tienen (Levy, 1995; Deudney, 1990).

Un ejemplo ilustrativo de esto es la emergencia del enfoque de la seguridad de suelo. El suelo es considerado un recurso oculto tanto en la agenda política internacional y local como en los medios de comunicación y en la consciencia de las sociedades crecientemente urbanas. Sin embargo, el suelo es un recurso no renovable vital para la vida en la Tierra: no solo alberga una cuarta parte de la biodiversidad del mundo, sino que también es la base de la mayor parte de la producción mundial de alimentos (95 % proviene del suelo) y es fundamental para garantizar el mantenimiento de los servicios ecosistémicos.

« Una característica fundamental del sector ambiental es la coexistencia de dos agendas, la científica y la política, que, aunque pueden soslayarse e influenciarse mutuamente, tienen características e intereses distintos. »

En la actualidad, las constantes presiones antropogénicas como el mal uso de la tierra y las prácticas de manejo no sostenibles, el crecimiento exponencial de la población, el crecimiento de la demanda de proteínas, fibra y bioenergía y los usos competitivos de la tierra (producción de energía, vivienda e infraestructura, minería, etc.) están llevando a que los procesos y funciones que realiza el suelo se vean amenazados (FAO e ITPS, 2015).

En respuesta a la creciente degradación de este recurso (a nivel mundial un tercio se encuentra moderada a altamente degradado) y a su escasa visibilidad en la agenda política en sus distintos niveles, la comunidad de la ciencia del suelo desarrolló en 2012 el enfoque de la seguridad del suelo. La intención detrás de este concepto, de acuerdo con los científicos que lo crearon, es lograr una forma más eficaz de encuadrar al suelo para cautivar al público y el interés político, ofreciendo una nueva definición de degradación. La seguridad del suelo se entiende como:

[…] el mantenimiento y la mejora de los recursos del suelo del mundo para que puedan continuar proporcionando alimentos, fibra y agua dulce, hacer importantes contribuciones a la sostenibilidad energética y climática, y ayudar a mantener la biodiversidad y la protección general de los bienes y servicios ecosistémicos. (Koch, McBratney y Lal, 2012, p. 186)

La degradación del suelo se presenta como una cuestión de seguridad, ya que conduce a la destrucción de las funciones y resiliencia de los ecosistemas naturales y gestionados por humanos y, por lo tanto, se trata en última instancia de asegurar la supervivencia humana (Bouma y McBratney, 2013). Esta propuesta se opone, según sus fundadores, a la noción de seguridad dura que implica el uso de la fuerza y el poderío militar, y apela a la idea de seguridad blanda para alcanzar el objetivo de obtener la necesaria atención política y pública sobre la importancia de las amenazas al suelo y subrayar la necesidad de acciones para minimizar los riesgos (McBratney y Jarrett, 2017).

En pocas palabras, la seguridad del suelo permite una definición alternativa de degradación que puede estimular la innovación política pensando este problema ambiental en nuevos términos. Sin embargo, la efectividad de este enfoque todavía está por verse, ya que hasta el momento solo ha ganado adeptos entre la propia comunidad epistémica.

Reflexiones finales

Las críticas a la inclusión de los problemas medioambientales en la agenda de seguridad se centran en el cuestionamiento al estiramiento del concepto, que puede perjudicar el potencial del uso de la fuerza ante amenazas reales al Estado, y el poder establecer prioridades en cuanto a los asuntos de emergencia (Deudney, 1990; Ciută, 2010). También se sostiene que las prácticas vinculadas a las formas tradicionales de seguridad poco tienen que ver con los problemas ambientales y las formas de resolverlos (Trombetta, 2011).

Lo cierto es que las tendencias securitizadoras en el sector ambiental parecen apuntar a lograr la politización de los problemas más que a promover el uso de medidas extremas por fuera del sistema político. Las propuestas impulsadas por la comunidad científica apelan a los efectos del lenguaje a través de la retórica de la seguridad (que muchos tildan de alarmista y sensacionalista) para elevar la visibilidad de los problemas ambientales y ganar tracción a nivel político para que acepten sus agendas.

Sin embargo, las iniciativas que promueven la securitización ambiental no profundizan en las prácticas sino en el uso de una narrativa con «potencial de marketing» (Fischhendler y Katz, 2013) para captar la atención, generar conciencia e invocar la acción. Pero este enfoque blando de la seguridad puede ser un arma de doble filo si las prácticas asociadas a estos movimientos no son propiamente desarrolladas y explicitadas, ya que una vez que entran en el espacio político pueden ser resignificadas según los intereses de turno, conduciendo a efectos distintos de los inicialmente buscados.

Referencias bibliográficas

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